ИТОГИ ПАРЛАМЕНТСКОЙ НЕДЕЛИ: КЛЮЧЕВЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ СЮЖЕТЫ В ХОДЕ ПОСЛЕДНЕЙ НЕДЕЛИ РАБОТЫ ГОСДУМЫ В 2017 ГОДУ

Госдума завершила 2017 год, успев выполнить не только план реализации прошлогоднего президентского Послания и совсем новые поручения Владимира Путина — о налоговой амнистии, поддержке рождения первых и вторых детей в семьях невысокого достатка, наведении порядка на рынке управляющих компаний в ЖКХ, переходе на прямые договоры собственников жилья с поставщиками ресурсов. Среди остальных законов, вышедших из стен Госдумы в конце декабря, редакция «Политаналитики» и эксперты Фонда ИСЭПИ обнаружили ещё несколько важных для россиян социальных инициатив.

  1. Защита градостроительных и имущественных прав городских жителей и дачников: поиск «золотой середины».

Жилищный вопрос – один из центральных переходящих вопросов в повестке федеральной власти, в котором Госдума нынешнего созыва стала площадкой для выработки сбалансированных решений. Переработав летом правительственный законопроект о долевом строительстве в интересах дольщиков, что вызвало недовольство строительного лобби, депутаты предвосхитили недавнее решение президента Владимира Путина — поэтапно уходить от схемы финансирования «котлованов» гражданами к более безопасному для людей механизму банковского финансирования и продажам готового жилья под доступную ипотеку. Сегодня в парламенте находятся уже новые депутатские поправки в развитие президентских поручений, усиливающие систему надзора за долевым строительством и ответственность бенефициаров застройщиков. Другой важнейший жилищный закон 2017 года, который получил социально ориентированный характер в стенах Госдумы, — закон о московской реновации. Отталкиваясь от проведённой работы в отношении московских пятиэтажек, депутаты в дальнейшем могут разработать правовые механизмы для модернизации физически устаревшего жилья в регионах – а пока Госдума на год продлила срок завершения расселения аварийного жилья первой волны по программам Фонда ЖКХ.

Под конец сессии принято ещё два правительственных законопроекта, создающих долгосрочную базу для комплексного жилищного строительства в России. Первый законопроект вводит в Градкодекс РФ нормы, регулирующие межрегиональное взаимодействие для планирования развития транспортной, инженерной, образовательной и иных видов инфраструктуры – возможность создания общих схем территориального планирования для двух или нескольких субъектов РФ. Общие для группы регионов схемы будут взаимно согласовываться и получат приоритет над «индивидуальными» схемами территориального планирования отдельных регионов. Это станет основой для синхронизации градостроительных процессов в соседних регионах без необходимости, например, их управленческого объединения в один субъект РФ.

Второй законопроект переориентирует строительную отрасль и всю управленческую систему с возведения «жилья эконом-класса» на строительство «стандартного жилья» в рамках комплексного освоения территории — в соответствии с недавним поручением Владимира Путина перейти к возведению качественных современных домов, а не «безликих коробок» и «муравейников». Поправки создают основу для деятельности нового единого института развития в жилищной сфере (на базе АИЖК и банка «Российский капитал) и вовлечения государственных земель в градостроительный оборот. Среди значимых новшеств можно отметить земельные аукционы нового типа – на повышение объёма жилплощади, передаваемой застройщиком единому институту развития для его жилищных программ, а также возможность застройщиков безвозмездно передать регионам и муниципалитетам инфраструктурные и социальные объекты, возведённые в ходе комплексного освоения. Есть надежда на то, что появление де-факто государственного оператора комплексного жилищного строительства и новые правовые механизмы позволят, в частности, вернуться к теме создания рынка доступного «арендного жилья»: именно по этому пункту пока наблюдается наибольшее отставание от целевых показателей «майских указов» 2012 года.

Кроме того, Госдумой завершена работа над депутатским законопроектом «Единой России» о порядке благоустройства территорий муниципальных образований для создания той самой комфортной среды проживания людей, о которой говорил президент. Теперь в законодательстве появились понятия «благоустройство территории», «прилегающая территория», «элементы благоустройства» и обязанность собственников зданий участвовать в содержании прилегающих территорий, в том числе финансово. Интересно, что во втором чтении депутаты отказались от идеи оставить требования к благоустройству на уровень подзаконного акта правительства РФ, вместо этого прописав их как нормы прямого действия в законе об МСУ, в специальной статье «Содержание правил благоустройства территории муниципального образования» (17 обязательных требований и право субъектов РФ расширить перечень своими законами). Тем самым, новые нормы начнут действовать на местах сразу же, не дожидаясь выпуска подзаконных актов, ведь и средства в федеральном бюджете на продолжение этих работ уже заложены по инициативе «Единой России», а на недавнем съезде партия заявила проект по благоустройству как один из приоритетных для себя.

В последний день сессии одобрен и крайне конфликтный законопроект правительства РФ и властей крупных регионов – о дополнении очных «публичных слушаний» по градостроительным проектам «общественным обсуждением» через Интернет. Изначальная редакция позиционировалась исполнительной властью как расширение возможностей граждан участвовать в принятии решений в градостроительстве. Однако полная замена публичных слушаний на онлайн-обсуждение, не предполагающее этап очного собрания и «оффлайновую» экспозицию проектов, была воспринята депутатами как уступка градостроительному лобби и серьёзный фактор социального риска. Поэтому «за» в первом чтении голосовала только «Единая Россия», но и она поддержала концепцию проекта условно, зафиксировав в постановлении Госдумы обязательные требования по его доработке.

Во втором чтении, благодаря поправкам депутатов «Единой России» и КПРФ, законопроект действительно приобрёл более сбалансированный характер, что позволило добиться его поддержки также и фракцией ЛДПР. Механизм очных («оффлайновых») слушаний сохранён, а новый формат заочных («электронных») общественных обсуждений его дополняет, но не заменяет: порядок выбора формы слушаний будет установлен муниципальными уставами. Закон не накладывает ограничений и на совмещение «оффлайн» и «онлайн» форматов, как это уже было успешно реализовано в Москве в 2017 году в ходе голосования по программе реновации одновременно через электронную систему «Активный гражданин» и районные центры госуслуг. Ко второму чтению добавилось требование сопровождать заочные обсуждения обязательной «оффлайновой» экспозицией, не ограничиваясь только размещением материалов в Интернет.

Кроме того, расширен перечень участников обсуждения проектов, касающихся отдельных участков и домов. Будет также учитываться мнение постоянных жителей всей зоны, на которую повлияет будущая стройка, и мнение владельцев строений, которым строительство по соседству может создать экологическую угрозу. В слушаниях будут участвовать жители, которые потенциально могут пострадать от выросшей нагрузки на общую инфраструктуру, ухудшения инсоляции или появления экологически небезопасного объекта по соседству.

Таким образом, Госдума сняла первоначальный конфликтный потенциал правительственного законопроекта. Однако теперь депутатам и общественным активистам предстоит проконтролировать, насколько сбалансированными и адекватными местным реалиям окажутся подзаконные акты в городах и районах (должны появиться до 1 июля 2018 года, после чего и заработают принятые федеральные нормы). Ведь в последние годы оппозиция и власть привыкли воспринимать публичные слушания не столько как способ выявить мнение жителей по градостроительным проектам, сколько как площадку для политических кампаний: оппозиция спешит её занять из-за ужесточения правил проведения митингов, а местные власти в ответ нередко делают всё возможное, чтобы о публичных слушаниях узнало как можно меньше людей.

Аналогичные задачи по переработке отдельных конфликтных норм правительственного законопроекта возникают перед Госдумой в связи с другим резонансным градостроительным документом — поправками об упрощении индивидуального жилищного строительства и сноса самовольных построек, принятыми пока только в первом чтении голосами «Единой России», «Справедливой России» и половины депутатов фракции КПРФ.

Ключевые нормы законопроекта имеют ярко выраженную социальную окраску, благодаря чему за него проголосовала и левая оппозиция. Дачникам, в том числе не успевшим воспользоваться «дачной амнистией», важно то, что исключается необходимость подготовки проектной документации, получения разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию личных жилых (до 500 кв. м) и садовых домов, а на садовых участках тоже без оформления разрешения можно будет возводить личные дома на одну семью для постоянного проживания с быстрой регистрацией прав на них. Будет поддержана дачниками и сельскими жителями и исходная цель законопроекта — исключить случаи, когда на частных «шести сотках» на территории садового товарищества или деревни строится на продажу де-факто многоквартирный дом, в обход всех градостроительных норм и инфраструктурных требований.

Наиболее же спорным предложением правительства, которое Госдуме придётся скорректировать ко второму чтению, станет новый порядок сноса самовольных построек. Уровень правовой защиты граждан-собственников в исходной концепции ощутимо снижается, на рассмотрение иска о сносе отводится всего месяц, допускается изъятие судом из частной собственности самого участка, на котором расположена самовольная постройка, если она не снесена за полгода. Кроме того, исходная редакция будет негативно воспринята дачниками, которые столкнулись с попытками сноса их строений из-за расширения охранных зон газопроводов. Пока правительство предлагает, чтобы требование снести садовый дом — хотя и с денежной компенсацией убытков — предъявлялось к ним даже в тех случаях, когда строение не является самовольным и не признано таковым судом, но расположено в зоне с особым режимом использования: однако такая конструкция искажает суть поручения Владимира Путина в ходе «прямой линии» летом 2017 года. Наконец, в документе избыточно зарегулирована процедура информирования госорганов о планах строительства садового дома, всё равно предполагающая получение в ответ «уведомления о соответствии» — то есть квази-разрешения на строительство. А девелоперы коттеджных посёлков и таунхаусов, несомненно, будут возражать против жёстких ограничений по площади и этажности малоэтажных домов, при превышении которых нужно проходить полный цикл согласований, госэкспертизы и строительного надзора.

Имущественные права фермеров, дольщиков сельхозземель должны защитить поправки депутатов от ОНФ в ФЗ «Об обороте земель сельхозназначения», уточняющие порядок проведения их общего собрания и разработанные в ответ на протесты фермеров Краснодарского края против «захвата» их земель местными чиновниками и крупными агрохолдингами. Теперь кворум для собрания дольщиков сельхозземель увеличивается с 20% до 50%, введены гарантии против подмены повестки дня таких собраний, проведения «альтернативных» собраний или отсутствия информации об их решения. А должностные лица органов МСУ наделяются обязанностью удостовериться в надлежащем информировании дольщиков, разъяснять им их права, обеспечивать выполнение всех норм закона о порядке проведения собрания, благодаря чему в случае нарушений к ним можно будет применять меры персональной ответственности.

  1. Профилактика социальных конфликтов вокруг «мусорной реформы» и развитие сортировки и переработки отходов.

Завершение Года экологии ознаменовалось принятием долгожданного пакета поправок в ФЗ «Об отходах производства и потребления», хотя для этого депутатам пришлось отойти от требований регламента – поправки включены во второе чтение узкоспециального «мусорного» законопроекта, значительно расширив его концепцию. Только так можно было успеть до конца года отразить в законе новые президентские поручения по развитию переработки отходов, вышедшие в середине ноября. Новая, по сути, редакция ФЗ «Об отходах…» станет основой для реализации правительством РФ к июню 2018 года другого поручения Владимира Путина – создать специальную подпрограмму развития отрасли обращения с отходами замкнутого цикла.

Много внимания в новом законе уделено решению проблемы неконтролируемых свалок и полигонов в регионах и предотвращению появления новых. Для этого депутаты ужесточили госконтроль за крупными полигонами: они будут включены в отдельный госреестр, а данные о месте их нахождения станут обязательным разделом территориальных схем. С 2019 года будут детально регулироваться и временные, перевалочные свалки («площадки накопления отходов»): требования к их содержанию установлены на федеральном уровне и должны соответствовать вышеупомянутым муниципальным правилам благоустройства, местные власти будут вести реестр площадок накопления отходов и содержать их. Требование работать исключительно в соответствии с утверждённой схемой потоков отходов поможет бороться с нелегальным приёмом на полигонах «чужого» мусора.

В условиях, когда планы строительства мусоросжигательных заводов в регионах вызывают социальные конфликты из-за слухов о «сплошном» сжигании мусора, законопроект зафиксировал стремление власти развивать сектор сортировки, вторичной переработки и отказа от захоронения особо опасных отходов. Депутатские поправки выделили упаковку товаров (пластиковая упаковка – одна из главных экологических угроз) в самостоятельный вид отходов. Много внимания в поправках уделено стимулированию раздельного накопления отходов, приёма вторсырья, батареек и отслужившей электроники у населения магазинами или управляющими компаниями без необходимости иметь специальную лицензию, финансированию строительства пунктов сортировки мусора из тарифа. Также впервые за муниципальными властями закреплены задачи по экологическому воспитанию и формированию экологической культуры, то есть продвижения идей раздельного сбора и отказа от захоронения опасных видов отходов.

После переноса год назад сроков «мусорной реформы» из-за неготовности регионов предполагалось, что субъекты РФ к 1 января 2018 года утвердят свои программы и обновлённые территориальные схемы обращения с отходами — основной документ, на базе которого выстраивается логистика утилизации ТКО и планируется развитие мусорной инфраструктуры. Но процесс актуализации территориальных схем в регионах нередко проходил кулуарно или формально. Поэтому депутаты реформировали содержание и порядок утверждения территориальных схем, введя для этого переходный период до 1 января 2020 года. Схемы дополняются новыми обязательными сведениями, а значит, больший объём информации о планах развития мусорной инфраструктуры на местах и прогнозируемым тарифам станет доступен для экологов, общественников, депутатов всех уровней. Более прозрачным станет процесс утверждения территориальных схем: региональные власти должны будут проводить процедуру общественного обсуждения и давать обязательное заключение на полученные замечания (а не игнорировать их без объяснения причин).

На фоне быстро растущего интереса как регионального бизнеса, так и федеральных игроков к мусорной отрасли законопроект создал условия для развития конкуренции на рынке отходов и ужесточил требования к региональным операторам ТКО. Теперь в одном регионе разрешается работа как одного, так и нескольких региональных операторов. В совокупности они должны покрыть всю территорию региона, но их зоны ответственности не могут пересекаться, что снимет риск появления отдалённых «мёртвых зон», неинтересных бизнесу. Если ранее статус регионального оператора присваивался на срок не менее 10 лет, провоцируя появление «мусорных монополий», то теперь его будут давать на меньший срок, для сохранения конкуренции. А предприятия, сами генерирующие отходы, смогут уйти на самообслуживание и не заключать договор с региональным оператором, если у них есть собственные мощности для размещения отходов. Предусмотрен также более строгий контроль со стороны государства за реальным выполнением производителями и импортёрами нормативов утилизации отходов.

Ключевой социальный риск «мусорной реформы», из-за которого она несколько раз переносилась, связан с опасениями резкого роста платы для населения за вывоз и утилизацию отходов. По прежнему графику, не позднее июля 2018 года региональные власти должны были предложить тариф на услугу регионального оператора. Расширение состава территориальных схем, акцент на развитие сортировки отходов, для чего в тариф впервые станут включать расходы на строительство сортировочных пунктов, начало взимания в 2018 году платы за негативное воздействие от размещения отходов – все эти новшества тоже могут создать ожидания роста тарифов. Поэтому отдельные нормы направлены на сдерживание «мусорных тарифов»: не допускается двойной учёт одних и тех же расходов в циклах захоронения и обработки отходов; нельзя включать в тариф расходы на инфраструктуру, финансируемую бюджетом из экологического сбора; помимо федеральных льгот по оплате утилизации мусора, региональные власти могут установить дополнительные категории льготников и льготные тарифы. Кроме того, изначально установлено, что в ходе реформы плата за вывоз и утилизацию отходов из жилого сектора станет «коммунальной услугой», размер индексации тарифов на которые регулируется государством, в отличие от «жилищных услуг». Изменится и порядок федерального софинансирования региональных программ утилизации: правительство РФ сможет оказывать больше поддержки тем регионам, где имеется основной дефицит мощностей по утилизации отходов или велика «сезонная миграция» населения (отходы от дачников), а не только в соответствии с численностью постоянного населения в регионах.

  1. Общественный контроль за ликвидацией медицинских учреждений.

Демографическая программа Владимира Путина, законодательным сопровождением которой в декабре занималась Госдума, вынудила депутатов вернуться и к связанной проблеме доступности медицинской помощи в регионах.

После двух лет дискуссий был принят межфракционный законопроект депутатов «Единой России», ЛДПР и КПРФ, ограничивающий процесс «оптимизации» медицины в регионах. Отныне ликвидации больниц, роддомов, станций «Скорой помощи», поликлиник, женских консультаций, центров реабилитации и их филиалов должно предшествовать заключение специальной комиссии с участием депутатов регионального парламента и органа МСУ, пациентских и профессиональных медицинских общественных организаций. А если дело касается единственных медучреждений на селе, то их ликвидация возможна только по результатам публичных слушаний с участием жителей. Забота депутатов о сохранении сельской медицины логична на фоне продления программы «Земский доктор», успешно привлекающей молодых специалистов в сельскую медицину.

Однако закон принят уже после завершения основных волн ликвидации медучреждений в регионах по старым правилам. Он не затрагивает и вопросы закрытия единственных ФАПов и кабинетов врачей общей практики или случаи реорганизации медучреждений, когда в удалённый райцентр выводятся отдельные востребованные виды медпомощи или родильные блоки. Этими сюжетами депутатам неизбежно предстоит заняться в будущем, так как реализация демографической программы вернёт в центр внимания федеральной власти вопрос о доступности детской и женской медицины в регионах.

  1. Помощь инвалидам.

Вопросы, важные для инвалидов, регулярно оказываются на первом плане парламентской повестки, причем законопроекты на эту тему, как правило, исходят от самих депутатов, а не правительства РФ. Вот и в конце сессии Госдума приняла два закона, подготовленных депутатами «Единой России» и «Справедливой России» ещё полтора года назад.

Поправки в ФЗ «О соцзащите инвалидов» снимут риск штрафов за парковку на спецместах для инвалидов для сопровождающих их водителей, если автомобиль в установленном ПДД порядке оснащён знаком «Инвалид». Предыдущая редакция закона гарантировала бесплатную парковку на выделенных местах только для автотранспорта под управлением самих инвалидов. Из-за чего родителям детей-инвалидов, перевозящих их в поликлиники и соцучреждения, или близким родственникам, сопровождающим взрослых инвалидов, могло быть вменено нарушение правил парковки (в Москве штраф за такое нарушение доходил до 3000 рублей). Известны и случаи, когда штрафы получали водители-инвалиды только потому, что их автомобили зарегистрированы в другом регионе.

А принятые изменения в Жилищный кодекс РФ урегулируют вопросы установки и последующей эксплуатации подъёмников для инвалидов в старых домах. Теперь подъёмные платформы для инвалидов официально включены в состав общего имущества МКД, а значит, УК и ТСЖ должны регулярно их обслуживать и ремонтировать из статьи «содержание общего имущества». Сбалансирован и порядок принятия решений об установке подъёмников: если они оборудуются без софинансирования собственниками (например, за счёт бюджета, фонда капремонта или спонсоров), то не потребуется и согласие общего собрания на такие работы. Эти поправки должны помочь снять социальные конфликты в старых домах в случаях, если большая часть жильцов возражает против установки подъёмников по финансовым соображениям.

  1. Автомобилистам на заметку: каких изменений по ОСАГО ждать в будущем

В 2017 году Госдума уделила много внимания переработке законодательства об ОСАГО, чтобы повысить удовлетворённость автомобилистов тем, как этот вид обязательного страхования применяется на практике. Весной был принят депутатский законопроект о приоритетной «натуральной» форме возмещения по ОСАГО, которая должна обеспечить автовладельцам ремонт повреждённых автомобилей в более быстрые сроки и снизить количество судебных споров со страховщиками из-за заниженных компенсаций. Осенью вступил в силу другой принятый Госдумой закон, в соответствии с которым автовладельцам стало проще оформлять ДТП по ОСАГО: обращаться напрямую в свою страховую компанию, а не в компанию виновника аварии, теперь можно при ДТП с любым количеством участников.

В последние дни сессии депутаты рассмотрели правительственные поправки по ОСАГО, расширяющие в будущем сферу применения режима «европротокола», при котором автовладельцы могут быстро оформить ДТП и обратиться в страховые компании без справок от ГИБДД. Уже с 1 июня 2018 года владельцы старых машин будут освобождены от «монополии ГЛОНАСС» для упрощённого оформления убытков по ОСАГО: водители смогут предоставлять страховщику записи места происшествия, сделанные при помощи смартфонов или видеорегистраторов (при условии установки специальной программы), а не только по данным ГЛОНАСС. Сейчас ЦБ и МВД готовят экспериментальное «электронное окно» для отправки таких записей, с верификацией через портал госуслуг.

Также со следующей осени в регионах можно будет оформить аварию по «европротоколу» при ущербе на сумму до 100 тысяч рублей (сейчас — до 50 тысяч рублей). А осенью 2019 года можно будет подавать заявление в страховую компанию на получение выплат без справок от ГИБДД даже в том случае, если водители на месте не договорились, кто из них виновен в аварии, и заполнили извещение о ДТП с разногласиями.