Структура российского правительства: постоянная трансформация как ответ на актуальные вызовы

Через неделю после назначения Дмитрия Медведева президент России Владимир Путин утвердил структуру правительства, представленную премьер-министром.
Свершившиеся преобразования, по мнению экспертов, не назовешь масштабными. Однако Дмитрий Медведев считает, что в более серьезных изменениях не было необходимости, поскольку «действовавшая структура правительства доказала свою работоспособность».

К тому же, как показывает практика, система исполнительной власти может трансформироваться в соответствии с актуальными вызовами и задачами. Например, в течение предыдущего президентского срока были ликвидированы два министерства и три созданы, а также упразднены 10 ведомств (4 агентства и 6 служб) и созданы 3 новых (2 агентства и 1 служба).

Структура федеральных органов исполнительной власти претерпевала изменения и прежде. 14 августа 1996 г. при формировании второго правительства Виктора Черномырдина в него были включены 66 органов: 24 министерства, 19 госкомитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 надзорных органа. 12 органов (МВД, МИД, Минобороны, Росархив, ФПС, ФСБ, СВР, ФСЖВ, ФСО, ФСТР, ФАПСИ, Госатомнадзор) подчинялись непосредственно президенту. Уже 22 августа того же года было внесено первое изменение: в структуру возвращено Управление делами Президента РФ.

Вскоре обнаружилось, что некоторые из предусмотренных изменений осуществить невозможно, т.к. они противоречили бы законам. В связи с этим 6 сентября 1996 г. были восстановлены все три федеральных комиссии (2 из которых предполагалось преобразовать в госкомитет и службу, а третью — упразднить), отменено переименование 8 органов исполнительной власти. Одновременно Госналогслужба была переподчинена непосредственно главе государства.

17 марта 1997 г. произошла так называемая «чубайсовская реорганизация» кабмина. Президент выделил 5 основных направлений деятельности правительства — экономическая реформа; реформа социального сектора, жилищная и строительная политика; реформа научной сферы и отраслей инфраструктуры; национальная, региональная политика и сотрудничество с государствами — участниками СНГ; правоохранительная деятельность. Признано необходимым иметь 8 вице-премьеров, в том числе двух первых. Министерство внешних экономических связей было преобразовано в Министерство внешних экономических связей и торговли; Министерство связи — в Госкомитет по связи и информатизации; Минстрой — в Госкомитет по жилищной и строительной политике; ГКНТ — в Министерство науки и технологий; Госкомитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП) — в Государственный антимонопольный комитет (ГАК). Упразднены: Минпром и Госкомлеспром — с передачей их функций Министерству экономики; Миноборонпром — с передачей его функций Минэкономике и Госкомсвязи; Госкомрыболовство — с передачей его функций Минсельхозпроду и Госкомэкологии; Комитет при Президенте по политике информатизации — с передачей его функций Госкомсвязи. На базе Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе была образована Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению. Таким образом, число министерств сократилось с 24 до 20, а общее число федеральных органов исполнительной власти — с 69 до 66.

В дальнейшем происходили и другие изменения, обусловленные текущим целеполаганием. К моменту отставки правительства Черномырдина в его структуре было 68 органов: 22 министерства, 17 госкомитетов, 3 федеральных комиссии, 20 федеральных служб, 3 агентства, 2 надзора и Управление делами Президента.

Новая структура федеральных органов исполнительной власти РФ была утверждена указом президента от 30 апреля 1998 г. при формировании правительства Кириенко. В нее был включен 61 орган: 22 министерства, 11 госкомитетов, 2 федеральных комиссии, 17 федеральных служб, 3 агентства, 2 надзора и 4 иных федеральных органа исполнительной власти. Были созданы 2 новых министерства: промышленности и торговли — на базе части упраздняемого МВЭС, промышленных департаментов Минэкономики, части упраздняемого Минсотрудничества и Госстандарта; и Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству на базе упраздняемых Госстроя, Госкомзема и Роскартографии. Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям в очередной раз переименовано — в Министерство региональной и национальной политики.

Упразднены Минсотрудничество (с разделом между МИД и новым Министерством промышленности и торговли), МВЭС (с разделом между Минпромторгом и Минэкономики). ГВАК был присоединен к Минобразованию, Госкоммолодежи — к Минтруду, Росгидромет — к Госкомэкологии, Госалкогольмонополия — к Госналогслужбе, Госстандарт — к Минпромторгу. Госстрой, Госкомзем и Роскартография были объединены в Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Упразднены без указания о присоединении к кому-либо ФКНИ и Росспецстрой.
Переведены в статус федеральных органов исполнительной власти 3 органа при президенте — Главное управление специальных программ, Гостехкомиссия и Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия. В прямое подчинение главе государства попало МЧС. Зато из подчинения президенту оказались выведены Минюст, ФКЦБ, Росархив, Госналогслужб, ФСТР, Госатомнадзор.

При формировании осенью 1998 г. правительства Евгения Примакова структура федеральных органов включала 65 органов: 24 министерства, 13 госкомитетов, 2 федеральных комиссии, 17 федеральных служб, 3 агентства, 2 надзора и 4 иных федеральных органа исполнительной власти. Были созданы: Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (на базе упраздняемых Государственного антимонопольного комитета РФ, ГКРП, ФСЕМС и ФСЕМТ), Министерство региональной политики и Министерство национальной политики (на базе Госкомсевера и части Министерства региональной и национальной политики), Министерство по делам СНГ, Министерство торговли (на базе части упраздняемого Министерства промышленности и торговли), Государственный земельный комитет России и Госкомитет по строительной, архитектурной и жилищной политике (на базе упраздняемого Министерства по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству), Госкоммолодежи, Госкомрыболовство, Госстандарт (на базе части упраздняемого Министерства промышленности и торговли), Роскартография и Росгидромет.

Упразднены Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (разделено на Государственный земельный комитет и Госстрой), Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (выделены Минторг и Госстандарт, остальное возвращено в Минэкономики), Министерство региональной и национальной политики и Государственный комитет по вопросам развития Севера (преобразованы в Министерство национальной политики и Министерство региональной политики), Государственный антимонопольный комитет, Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте (все четыре объединены в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства).

Правительство Степашина весной 1999 г. имело 67 органов: 24 министерства, 11 госкомитетов, 2 федеральных комиссии, 15 федеральных служб, 10 агентств, 2 надзора и 3 иных федеральных органа исполнительной власти.

Взамен Миннаца и Минрегиона были воссозданы Министерство по делам федерации и национальностей и Госкомсевер. Министерство общего и профессионального образования переименовано в Министерство образования, из него выделена в качестве самостоятельной федеральной комиссии Высшая аттестационная комиссия. Из Министерства экономики выделены агентства по судостроению, по обычным воооружениям, по системам управления, по боеприпасам (последнему переданы также функции упраздняемого Химбиокома). Были упразднены — ФЭК с передачей ее функций Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Российское агентство по патентам и товарным знакам с передачей функций Минюсту. Были преобразованы, в частности: Российское космическое агентство в Российское авиационно-космическое агентство, Госкомсвязи и информации в Госкомитет по телекоммуникациям, Госкомстат в Российское статистическое агентство, Госкомитет по физкультуре и туризму в Российское агентство по физической культуре и туризму.

24 июня 1999 был назначен Министр по физической культуре, спорту и туризму. Само министерство появилось в структуре исполнительной власти (и соответственно исчезло Российское агентство по физической культуре и туризму) только при утверждении структуры заново 17 августа 1999.
Летом 1999 г. было создано Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, ликвидированы Госкомпечать и ФСТР.

При формировании правительства Путина осенью 1999 г. структура кабмина осталась прежней за редкими исключениями. Но уже в ноябре Госкомитет по телекоммуникациям был преобразован в Министерство по связи и информатизации. А в начале зимы Российское статистическое агентство было  преобразовано в Государственный комитет по статистике.

Кабинет Касьянова в мае 2000 г. имел 58 органов: 24 министерства, 6 госкомитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральных служб, 8 агентств, 2 надзора и 3 иных федеральных органа исполнительной власти.

Министерство экономики и Министерство торговли были объединены в Министерство экономического развития и торговли с передачей ему части функций Госкомсевера. ВЭК присоединен к Минфину, Минсотрудничество — к МИДу, Минспорт преобразован в Госкомитет с передачей части функций всех трех этих органов Министерству экономического развития и торговли. Министерство по делам федерации и национальностей было преобразовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики — с присоединением ФМС и части функций Госкомсевера. Министерство сельского хозяйства и продовольствия было преобразовано в Министерство сельского хозяйства; Минтопэнерго — в Министерство энергетики. Миннауки и технологий и промышленные департаменты Минэкономики объединены в Министерство промышленности, науки и технологий. Вместо Госкомзема создана Федеральная служба земельного кадастра. Госкино присоединено к Минкультуры; Госкоммолодежи — к Минобразованию; Госкомэкология и Рослесхоз — к МПР; ФСВТ и Росавтодор — к Минтрансу. ГФС и Спецстрой из органов при Правительстве были преобразованы в федеральные службы.

Кабинет министров Медведева, сформированный в мае 2012 г., работал 2 тыс. 191 день — дольше всех в новейшей российской истории (прежний рекорд принадлежал правительству Виктора Черномырдина — 1 тыс. 925 дней).
В структуре правительства было 20 министерств и 59 ведомств (федеральных служб и агентств).

В течение последующих шести лет правительственная система неоднократно менялась. Наибольшие изменения коснулись федеральных служб и агентств: были упразднены 10 ведомств (четыре агентства и шесть служб), созданы три новых (два агентства и одна служба). Также были ликвидированы два министерства, а три — созданы.
1 ноября 2013 г. указом главы государства Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой), входившее ранее в структуру Министерства регионального развития, было преобразовано в федеральное министерство.

31 марта 2014 г. в целях интеграции Республики Крым и Севастополя в состав России было создано Министерство по делам Крыма. Однако уже летом следующего года министерство было ликвидировано, а его функции переданы Минэкономразвития.
Весной 2014 г. в правительстве было образовано Министерство по делам Северного Кавказа, задачей которого является «комплексное решение вопросов, связанных с созданием условий для социально-экономического развития» региона.

Осенью того же года было ликвидировано Министерство регионального развития. Его упразднение объяснялось «дальнейшим совершенствованием системы государственного управления». Функции Минрегиона были переданы Министерствам юстиции, финансов, экономического развития, культуры, а также Министерству строительства и ЖКХ.

27 сентября 2013 г. Путин подписал федеральный закон о реформе Российской академии наук и указ о создании Федерального агентства научных организаций (ФАНО). Новое ведомство было подчинено напрямую правительству, ему были переданы полномочия собственника федерального имущества, закрепленного за академическими институтами и организациями. Кроме того, ФАНО стало контролировать и оценивать работу научных учреждений РАН.

31 марта 2015 г. в структуре правительства было создано Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН; находится в прямом подчинении кабинету министров). Ему были переданы функции Министерства культуры РФ по выработке и реализации государственной национальной политики, защиты прав национальных меньшинств и «реализации этнокультурных потребностей граждан». Кроме того, ФАДН получило полномочия Минюста в сфере взаимодействия с казачьими обществами.
Весной 2016 г. была учреждена Федеральная служба войск национальной гвардии (Росгвардия), вошедшая в число ведомств, руководство деятельностью которых осуществляет глава государства. В Росгвардию в полном составе были переведены внутренние войска МВД. Кроме того, службе были переданы полномочия по выработке и реализации госполитики в сфере контроля за оборотом оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны.

25 июля 2013 г. была упразднена Федеральная служба по финансовым рынкам (находилась в прямом подчинении правительству). Ее функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков, страховой, биржевой, микрофинансовой деятельности и др. были переданы Центральному банку.

В начале 2015 г. были ликвидированы сразу два ведомства: Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка; находилось в ведении Минобороны) и Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ; подчинялось напрямую правительству). Такой шаг был связан с оптимизацией структуры кабмина, а также задачей «сконцентрировать всю полноту работы по поставкам продукции военно-технического назначения» в Министерстве обороны.

Полномочия Рособоронпоставки были перераспределены между Министерством иностранных дел и силовыми ведомствами (Минобороны, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности и др.). Функции Рособоронзаказа перешли к Федеральной антимонопольной службе и Министерству промышленности и торговли.
Летом 2015 г. президент упразднил Федеральную службу по тарифам (ФСТ; находилась в подчинении правительства), функции которой перешли к Федеральной антимонопольной службе. В январе 2016 г. было упразднено Федеральное космическое агентство (подчинялось непосредственно правительству). Полномочия и функции ведомства были переданы госкорпорации «Роскосмос».

2 февраля 2016 года были упразднены Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), подведомственная Минфину, а также Федеральное агентство по обустройству государственной границы (Росграница; находилось в подчинении правительства). Полномочия Росфиннадзора в сфере бюджетно-финансового контроля были переданы Федеральному казначейству, а в области валютного контроля — Федеральной таможенной и Федеральной налоговой службам. Функции Росграницы получило Министерство транспорта.

5 апреля 2016 года Путин подписал указ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции». В документе говорилось об упразднении двух ведомств, находившихся в подчинении главы государства: Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) и Федеральной миграционной службы (ФМС). Их полномочия и кадровый состав были переданы МВД, где были образованы два главных управления: по контролю за оборотом наркотиков и по вопросам миграции.
29 декабря 2016 г. было ликвидировано Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой), подведомственное Минобороны. Оно вело строительные и дорожные работы в интересах обороны и безопасности государства, в частности на космодроме Восточный. В 2015–2016 годах деятельность агентства была связана с многочисленными коррупционными скандалами.

После упразднения Спецстроя его функции и штат центрального аппарата были переданы Минобороны. Персонал инженерно-технических и дорожно-строительных формирований агентства был переподчинен Вооруженным силам.
За время работы кабинета Медведева пять ведомств изменили свое положение в структуре кабинета министров.

15 января 2016 года указом главы государства Министерству финансов были переданы полномочия по осуществлению государственной политики в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также в области таможенного дела. В результате в ведение Минфина перешли Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка и Федеральная таможенная служба. Ранее они напрямую подчинялись правительству.

4 апреля 2016 г. изменился статус Федерального архивного агентства (Росархив). Первоначально оно подчинялось Министерству культуры. Затем Росархив вошел число ведомств, находящихся в прямом подчинении главы государства.
В том же году Федеральное агентство по государственным резервам, подчинявшееся правительству, было передано в ведение Минэкономразвития; затем таким же образом изменился статус Федеральной службы государственной статистики.
По состоянию на 7 мая 2018 г. в структуру правительства входили 21 министерство и 51 ведомство. Структура нового правительства представлена 22 министерствами. Увеличение произошло за счет преобразования Министерства образования и науки в две структуры – Министерство просвещения и Министерство науки и высшего образования.
Вопросы, которыми займутся два новых ведомства, определены. Согласно указу президента, в компетенции Министерства просвещения будут вопросы общей образовательной деятельности, то есть школ и среднего специального образования, а Министерства науки и высшего образования — вопросы научных учреждений и вообще развития науки в стране в целом и, соответственно, деятельность университетов, высших учебных заведений.

Именно Министерству науки и высшего образования переданы полномочия Федерального агентства научных организаций, которое занималось вопросами Российской академии наук, сама же структура упразднена.

Пять министерств, подчиняющихся непосредственно президенту, в новой структуре остаются без изменений: это МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны и Министерство юстиции. При этом сразу две службы – Рособрнадзор и Росмолодежь – выведены из ведения Министерства образования и науки и переподчинены правительству напрямую.
Изменения коснулись и экономического блока кабмина. Согласно опубликованному указу, руководство торговыми представительствами РФ и управление их недвижимостью переданы Министерству промышленности и торговли от Министерства экономического развития. Это позволит сконцентрироваться на вопросах поддержки экспорта отечественных промышленных предприятий, технологического экспорта за границей, то есть тех задачах, которыми и так в настоящий момент занимается Министерство промышленности и торговли.

Что касается Министерства связи и массовых коммуникаций, то принято решение о переименовании ведомства в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций.