Забытый инструмент: почему Россия не использует ОБСЕ?

Кирилл Бенедиктов

В воскресенье в центре зимней Москвы прошел марш памяти Бориса Немцова, на который пришло от 6 (данные МВД) до 10 (данные организаторов) тысяч человек. В любом случае, заявлено было 30 тысяч, что лишний раз доказывает – активных сторонников оппозиции даже в Москве в разы меньше, чем пытаются это представить ее вожди.

Одно дело сидеть в уютной фейсбученьке и щедро раздавать лайки разнообразным бабченкам и шендеровичам, и совсем другое – выходить на мороз с плакатами «Герои не умирают», «Российская власть боится собственного народа» и «Свободу украинским морякам!». Впрочем, то, что такие люди и такие плакаты все-таки были, говорит в первую очередь о высоком уровне терпимости и свободы слова в России: представить себе многотысячную демонстрацию с пророссийскими лозунгами не только в бандеровском Киеве, но даже в гораздо более спокойных европейских столицах, вроде Праги или Варшавы, довольно сложно.

В отличие от московского марша памяти, состоявшееся незадолго до этого в Вене заседание Парламентской ассамблеи ОБСЕ внимания журналистов не привлекло. Между тем, в контексте ведущейся против России «гибридной войны» решения, принятые на этом заседании не менее, а скорее, даже более опасны, чем протесты отечественной оппозиции.

22 февраля ПА ОБСЕ запустила надзорную процедуру по делу о расследовании убийства Бориса Немцова, спецдокладчиком по которому была назначена вице-председатель Ассамблеи, депутат от Швеции Маргарета Седерфелт. Как заявил председатель Парламентской ассамблеи ОБСЕ Георгий Церетели, предварительный доклад по так называемому «общественному расследованию» должен быть представлен на летней сессии организации в Люксембурге, а итоговый доклад — в 2020 г.

Вряд ли имеет смысл дожидаться лета, а тем более 2020 г., чтобы утверждать – выводы доклада будут сформулированы таким образом, чтобы в очередной раз возложить ответственность за убийство немолодого либерального бонвивана на Кремль. То, что именно в этом заключается главная цель «общественного расследования», не скрывают и сами оппозиционеры – председатель Фонда Немцова Владимир Кара-Мурза сразу же заявил, что отказ российских властей признавать убийство «лидера политической оппозиции» политическим – «лишь одна из многочисленных проблем российского следствия», и назвал решение ПА ОБСЕ «важнейшим шагом против безнаказанности организаторов убийства»

И это только последний, но далеко не единственный недружественный шаг ОБСЕ в отношении России.

Например, 30 августа прошлого года в отношении России был запущен так называемый Венский механизм ОБСЕ. Этот механизм был введен на волне горбачевского «нового мышления» в 1989 г., когда предполагалось, что СССР (тогда еще существовавший) и страны Запада сольются в едином порыве и будут по-дружески решать возникающие между ними недоразумения.

Венский механизм предусматривает интенсивный обмен информацией и двусторонние встречи между странами-участницами по инициативе одной из них. Говоря более простым языком: страны-члены ОБСЕ выбирают одну «проштрафившуюся» и начинают задавать ей неприятные вопросы. В данном случае Россия «проштрафилась» из-за якобы имевших место гонений на ЛГБТИ-меньшинства в Чечне (буква «И» означает «интерсексуалы» и обозначает бедолаг, которые никак не могут определиться, к какому полу они принадлежат).

В рамках Венского механизма России были заданы несколько вопросов, в том числе и такие: «Как федеральные власти РФ расследовали утверждения о нарушениях и злоупотреблениях, совершенных в отношении представителей ЛГБТИ в Чечне? Каким именно образом они пришли к заключению, что таких нарушений или злоупотреблений не произошло, т.к. представителей ЛГБТИ в Чечне не существует»?

Несложно заметить, что вопросы задавались по модели: «Вы уже перестали пить коньяк по утрам?». Россия по понятным причинам на них не ответила, и тогда в ноябре 2018 г. в ее отношении был запущен уже более жесткий Московский механизм.

Основное отличие Московского (он называется так, поскольку был принят во время Московского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ в 1991 г.) заключается в том, что он предоставляет государствам-участникам возможность создавать специальные миссии независимых экспертов для оказания помощи в решении конкретных проблем человеческого измерения как на их собственной территории, так и в других государствах-участниках).

Механизм этот может быть запущен посредством пяти различных процедур. Первые две – добровольные: государство-участник может по собственному желанию пригласить специальную миссию экспертов – или же другие государства могут предложить ему пригласить подобную миссию.

Еще три процедуры предусмотрены на случай, если государство-участник отказывается от миссии или когда возникает особенно серьезная угроза «человеческому измерению». В таком случае сами государства-участники могут действовать без согласия государства, куда предлагается направить миссию, учредив миссию докладчиков. Решение об учреждении миссии экспертов может приниматься также Постоянным советом ОБСЕ по просьбе любого государства-участника.

Собственно, именно это и произошло 1 ноября 2018 г., после того, как Венский механизм не дал результатов. 16 государств ОБСЕ запустили в отношении России Московский механизм, что вызвало резкую реакцию российского МИДа. В комментарии Департамента информации и печати МИД РФ оба механизма – и Венский, и Московский — были названы «во многом устаревшими» после создания постоянно действующего органа ОБСЕ – Постоянного совета, в рамках которого происходит регулярный обмен мнениями по вопросам, относящимся к правам человека.

Тем не менее, несмотря на все протесты российского МИДа, в рамках Московского механизма было проведено специальное расследование, а по его итогам на Постсовете ОБСЕ был представлен доклад «о тяжких нарушениях прав человека в Чеченской республике». Докладчик – профессор Вольфганг Бенедек (Австрия) возложил ответственность за эти нарушения как на республиканские власти, так и на министра юстиции России Александра Коновалова (что, с моей точки зрения, является недопустимым превышением полномочий «независимого расследователя»).

Было бы сильным преувеличением сказать, что этот доклад нанес значительный ущерб имиджу нашей страны на международной арене. Не повлек он за собой и новые санкции со стороны «международного сообщества». Но и игнорировать его было бы неправильно – тем более, что после доклада 16 стран-членов ОБСЕ выступили с Совместным заявлением, содержавшим «рекомендации» властям России, которые сложно интерпретировать иначе, чем покушение на государственный суверенитет нашей страны — в частности, в заявлении говорилось, что ОБСЕ рекомендует России создать «специальный следственный комитет в составе опытных федеральных прокуроров и полицейских следователей для проведения эффективного, беспристрастного и прозрачного расследования предполагаемых нарушений», а если РФ не прислушается к «рекомендациям», то должно быть проведено «независимое расследование с участием международных экспертов».

Можно ли было избежать этого унизительного для Москвы судилища? Вполне вероятно, что такая возможность была. Но для этого следовало серьезнее относиться к самому институту ОБСЕ, который уже давно «заброшен» российским руководством, как дорогая, но бесполезная в хозяйстве вещь.

«Дорогая» здесь не фигура речи — Россия исправно платит членские взносы в бюджет ОБСЕ. При годовом бюджете организации в 137,801,200 евро доля России составляет 6%, или 8,2 миллиона евро. Это меньше, чем взнос, который Россия до недавнего времени вносила в бюджет Совета Европы, но все равно достаточно много (а есть еще 2,3% взноса в бюджет т.н. «полевых операций» ОБСЕ). И за эти деньги можно было бы получить нечто большее, нежели выволочки за «нарушения прав человека».

Либеральная пресса – не самый заслуживающий доверия источник, но когда «Новая газета» пишет, что «на этапе инициирования Московского механизма России было предложено активное сотрудничество, в частности, российская сторона могла выбрать второго эксперта, чьей компетенции она бы доверяла», а российские власти этим правом не воспользовались, я склонен думать, что так оно и было.

Потому что сам одно время имел отношение к работе ОБСЕ, а точнее, к Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и знаю, как относились в российском внешнеполитическом ведомстве к этой организации – как к пятому колесу в телеге. Да и сейчас мало что изменилось. Характерно, что пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков на вопрос о том, почему Кремль проигнорировал запуск Московского механизма ОБСЕ, ответил: «Я, к своему стыду, вообще не в курсе этой темы, я даже не слышал».

И вряд ли стоит винить в этом самого пресс-секретаря – озаботиться этой проблемой должны были в первую очередь в МИДе РФ. Но там, похоже, на происходящее на площадке ОБСЕ давно махнули рукой.

В то же время у России по-прежнему есть возможность влиять на происходящие в рамках ОБСЕ процессы. Пример ПАСЕ, где тоже любили демонстративно унижать Россию и в результате лишились 33 миллионов евро ежегодного взноса (отдельное спасибо за это парламентарии Совета Европы должны сказать своим неистовым украинским коллегам), кое-чему научил евробюрократов.

Директор киевского Института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник, например, считает, что «в ОБСЕ опасаются, что Украина создаст прецедент, по которому Россия и многие другие страны в любой момент могут отказаться от мандата ОБСЕ. Это может стать финалом для этой организации, к эффективности и недоинформированности которой и без того очень много вопросов».

Под «прецедентом» имеется в виду позиция Киева, который вознамерился не допустить российских наблюдателей в рамках БДИПЧ ОБСЕ к наблюдению за выборами президента Украины. Об этом директора БДИПЧ Ингибьёрг Гисладоттир проинформировал глава украинского МИДа Павел Климкин сразу же после Нового года.

Несмотря на то, что и Гисладоттир, и председатель ОБСЕ Мирослав Лайчак неоднократно заявляли, что подобный произвол является грубым нарушением принципов, зафиксированных в документах ОБСЕ, позиция Киева (не только МИДа, но и президента, и Верховной Рады, принявшей специальный закон о недопуске российских наблюдателей на выборы) осталась неизменной.

Было бы неправильно считать, что ОБСЕ – однозначно антироссийская организация, единственная задача которой – строить козни нашей стране. Как и любая международная структура, ОБСЕ представляет из себя поле, на котором сталкиваются, взаимодействуют, дополняют и противоречат друг другу интересы разных государств. Однако приверженность заложенным в основу ОБСЕ принципам остается важнейшим приоритетом этой организации.

Именно поэтому откровенно наглая позиция Киева, нарушающая многие основополагающие обязательства ОБСЕ, в частности, пункта 8 Копенгагенского документа 1990 г., возмутила как руководство организации, так и некоторых высокопоставленных европейских дипломатов. Например, глава МИД Австрии Карин Кнайсль, выступая на Мюнхенской конференции по безопасности, обрушилась на Киев с беспрецедентно резкой критикой, заявив: «Есть определенные правила в рамках ОБСЕ, и эти правила надо соблюдать. Страна-участник ОБСЕ должна придерживаться этих строгих правил… Я знаю, что действующее председательство ОБСЕ прилагает все усилия, чтобы эти правила были соблюдены касаемо участия международных наблюдателей». 

В создавшейся – по вине Киева! — ситуации карту ОБСЕ можно и нужно разыграть в интересах России. Решение Украины не допускать российских наблюдателей на выборы президента страны является отличным поводом для того, чтобы поднять вопрос о несоответствии украинского законодательства нормам ОБСЕ. Не говоря уже о том, что отказ в допуске может стать веской причиной для непризнания президентских выборов на Украине Россией.

Кое-какие шаги в этом направлении делаются, но, увы, не российским МИДом. Впереди – не в первый, впрочем, раз – оказалась Госдума РФ, делегация которой провела на полях февральской сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ в Вене специальную встречу с директором БДИПЧ Ингибьёрг Гисладоттир.

По итогам встречи глава международного комитета ГД РФ Леонид Слуцкий написал в своем Телеграм-канале: «Российская сторона заявила, что принятое решение в Киеве о недопуске российских наблюдателей на выборы президента Украины не соответствует стандартам БДИПЧ ОБСЕ и в целом здравому смыслу. В этой связи мы призвали зафиксировать невозможность подобного подхода в будущем для всех государств — членов ОБСЕ». 

Следует пояснить: позиция главы ПА ОБСЕ Георгия Церетели заключается в том, что, если Россия не станет направлять своих наблюдателей на Украину, «все-таки будет лучше». Но оговорился, что это «наше видение», поскольку оправдать подобное грубое нарушение Киевом основополагающих принципов ОБСЕ нельзя.

Кроме того, Церетели настаивает на том, что ОБСЕ должна ввести правила, по которым наблюдатели от конфликтующих стран не должны направляться на выборы друг к другу. Подобная резолюция была вынесена на рассмотрение зимней сессии ПА ОБСЕ, но российская делегация ее заблокировала.

Создается впечатление, что Россия только сейчас начинает понимать, какой потенциально мощный инструмент представляет собой ОБСЕ – по крайней мере, в части решения некоторых актуальных проблем в отношениях с Украиной. Примечательно, что испытательным полигоном тут выступает Парламентская Ассамблея ОБСЕ: площадка, на которой активны не профессиональные дипломаты из МИДа, а депутаты Госдумы РФ.

Переговоры, в которых участвовали сейчас в Вене российские парламентарии, велись не только с руководством БДИПЧ ОБСЕ и затрагивали не только грядущие украинские выборы. Как сообщает в своем Телеграм-канале Леонид Слуцкий, российская делегация обсудила «ситуацию на Украине и конфликт на юго-востоке страны, который до сих пор находится в горячей фазе, с руководством Общего комитета по демократии, правам человека и гуманитарным вопросам ПА ОБСЕ. Со своей стороны мы высказались за непосредственное посещение представителями ПА ОБСЕ территории со стороны ДНР и ЛНР. Этот визит, по моему мнению, имел бы большое значение для реального понимания всей тяжести гуманитарной ситуации в этих республиках, где жизни простых людей — женщин, стариков и детей — ежедневно подвергаются угрозе, поскольку в их сторону продолжают лететь снаряды вооружённых сил Украины с надписями «Детям Донбасса».

При всей кажущейся простоте и естественности такого шага, он, к большому моему удивлению, ни разу не был предложен российской стороной раньше. Между тем, такой визит мог бы серьезно укрепить позиции России по крайней мере в ПА ОБСЕ, поскольку, при всей политической ангажированности руководства этой организации, фактору личного присутствия и наблюдения за ситуацией в ОБСЕ всегда придавалось первостепенное значение (отсюда такое внимание к институту миссий экспертов в рамках БДИПЧ или Московского механизма).

Как пишет Слуцкий, российская делегация пригласила руководство гуманитарного комитета ПА ОБСЕ и в Крым, чтобы убедиться в том, что в Крыму и Севастополе идет мирная жизнь, население нисколько не угнетено, а пропагандистские статьи, которыми наводнена западноевропейская пресса, просто не соответствуют действительности. Неизвестно пока, примет ли руководство ПА ОБСЕ это любезное приглашение, или же найдет предлог, чтобы от него отказаться – однако несомненно, что это шаг в правильном направлении.

Кроме того, не вполне понятно, что мешает России задействовать тот же Московский механизм ОБСЕ в отношении Украины, которая уже пять лет проводит политику геноцида в отношении населения Донбасса. Как говорилось выше, в случае серьезной угрозы «человеческому измерению» (а куда уж серьезнее!) государства-участники могут действовать без согласия государства, на территории которого выявлена такая угроза – учредить миссию докладчиков или поставить перед Постоянным советом ОБСЕ вопрос об учреждении такой миссии. Для этого не нужно даже большинства голосов в организации – теоретически достаточно требования одной страны. Остается только гадать, почему это не было сделано до сих пор, и только ли инертность МИДа РФ тому виной.

Некогда СССР стоял у истоков Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (с 1994 г. – ОБСЕ), которое рассматривал как будущую «ООН для Евразии», где ключевую роль играла бы Москва. Надежды и иллюзии прошлого не выдержали столкновения с суровой реальностью, однако это не означает, что инструменты, к созданию которых Россия имеет непосредственное отношение, должны быть забыты и сданы в утиль.

Грамотное использование таких инструментов может принести нашей стране немалые выгоды: нужно лишь проявлять больше энергии и инициативы, стремиться искать новые подходы и не бояться нестандартных шагов.