Тихая конституционная революция? Часть первая.

Леонид Поляков

Никогда – за весь послевоенный период – Великобритания не встречала Рождество в таком расколотом, взбудораженном и встревоженном состоянии. Причина известна – Брекзит. После 45-ти лет пребывания в тесном общении с континентальной Европой, большинство британцев, пришедших на референдум 23 июня 2016 г., проголосовало за выход из Евросоюза. 17 410 742 граждан захотели самостоятельной Британии, и, как говорили в старые добрые времена нашей Перестройки – «процесс пошел». Но пошёл так, что два с половиной года спустя страна оказалась в глубоком политическом кризисе и (на сегодняшний день) в необратимом политическом тупике.

Безысходность этого тупика можно мерить по разным показателям. Например, по жёсткости противостояния правящей партии и оппозиции в Палате Общин. На последней перед собственно Рождеством парламентской неделе в очередной раз лидер лейбористов Джереми Корбин задавал неудобные вопросы премьер-министру Терезе Мэй. Та отбивалась как могла и, в свою очередь, атаковала главного оппозиционера резкими словестными (на грани фола) выпадами. После одного из таковых сидевший как обычно, на своем месте в первом ряду Корбин пробормотал что-то невнятное. Но, как показалось, некоторым тори, вполне для Мэй оскорбительное: “stupid woman”.

Пикантность ситуации заключается не только в том, что лидер оппозиции назвал премьера «дурой» — в русском переводе. Что Мэй (будь она русскоязычной) вполне могла бы парировать с помощью широко известной формулы – «сам дурак». Но особая английская специфичность якобы произнесенных полу-вслух слов заключается в том, что они считываются не как персональное оскорбление. А – как проявление сексизма и женоненавистничества. Мало Корбину было обвинений в антисемитизме, так вот на тебе ещё.

Чем дело закончится – а, похоже, что тори заводят именно «дело» — предсказать невозможно. Корбин на всякий случай «застраховался», утверждая, что буркнул он не “stupid woman”, а – “stupid people” (дураки). Но многочисленные специалисты по чтению с губ однозначно утверждают, что второе слово это всё-таки “woman”, а не “people”.

Краткосрочное расследование на месте, произведенное спикером Джоном Беркоу, оказалось в пользу Корбина. Что вызвало дополнительную ярость в рядах тори, поскольку Беркоу сам избрался в Палату Общин как тори. Но у спикера, помимо всех прочих соображений, есть и свой собственный резон: уже две дамы – члены Палаты Общин обвинили его в том, что он обзывал их “stupid woman”.

Этот маленький, но красноречивый эпизод из, казалось бы, рутинной парламентской борьбы, очень наглядно показывает — до какой степени накалены страсти в высшем законодательном органе страны. Если традиционное парламентское обращение друг к другу: Right Honourable Lady (достопочтенная лэди) – легко заменяется на почти открытое: “stupid woman”, то это уже симптом. Не столько личной неприязни (у таких матерых политиков как Мэй и Корбин всегда – «ничего личного»), не только межпартийной вражды, но и чего-то более существенного. Заставляющего покидать границы привычного, а значит – приличного парламентского этикета.

И действительно, согласно оценкам ряда экспертов, противостояние Мэй – Корбин, символизирует если не исчерпанность, то глубинный кризис той парламентской демократии, которая представлена Вестминстерской системой. В рамках её традиционных институтов оказывается крайне сложно или даже невозможно решать такие общенациональные задачи, как принятие согласованной стратегии выхода из ЕС.

Народная воля в пользу Брекзита явно начинает застревать в «шестеренках» властной машины. И на выходе получается не национальная консолидация перед лицом непростых вызовов, а еще больший раздрай и шатания, грозящие превратить Соединенное Королевство в Англию буквально.

Казалось бы, нынешняя ситуация сложилась из-за нескольких случайностей, связанных с излишней самонадеянностью или неверным расчетом конкретных политиков.

Во-первых, когда прежний премьер правительства тори Дэвид Кэмерон объявил референдум по вопросу о Брекзите, и он, и вся его команда (Тереза Мэй в том числе), были абсолютно уверены в том, что большинство проголосует за Британию в ЕС. Верили вплоть до 23 июня 2016 г., когда все британские полстеры показывали цифры в районе 52%-48% в пользу Remainers. А когда «по утру они проснулись», то выяснилось, что всё наоборот. Что эскапады Бориса Джонсона и пропаганда лидера UKIP Найджела Фараджа за «независимость» склонили голосование в пользу Leavers. И что Кэмерону нужно уходить в отставку, а голосовавшей против Брекзита Терезе Мэй предстоит этот самый Брекзит реализовывать.

Во-вторых, Тереза Мэй, возглавляя правительство и имея в Палате Общин 330 мандатов тори, полученных на выборах в 2015 г., зачем-то решила распустить парламент и пойти на досрочные выборы летом 2017 г. Довершись цифрам полстеров, дававших весной 2017 г. преимущество тори над лейбористами чуть ли не в 20 пунктов, Тереза Мэй решила гарантировать себе еще большее большинство. Для того, чтобы провести Брекзит беспрепятственно. Однако, по итогам выборов тори остались с 316 мандатами и получили то, что называется Hung Parliament – «подвешенный» (буква «д» обязательна!) Парламент.

То есть Палату Общин, в которой ни у кого нет большинство в 326 голосов, и возможно только коалиционное правительство. Хорошо, что под рукой оказались североирландские демократические юнионисты (DUP), вполне консервативные и (на тот момент) договороспособные. Их 10 мандатов помогли несколько подсластить ту «пилюлю», которую Мэй подсунула своей партии, продавив решение о досрочных выборах.

И в-третьих. Такая досадная случайность как Ольстер. Страна не случайно официально называется: «Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии» (UK). Это самое «и» роковым образом обернулось главной проблемой всего Брекзита. При чем – для обеих сторон. А имя этой проблеме – “backstop”. И Евросоюз, и Соединенное Королевство стоят на том, что при любом раскладе после Брекзита на единственной между ними границе на суше между республикой Ирландия и Северной Ирландией не должно быть никакой границы. Ни паспортной, ни таможенной. Однако это понятное единство заканчивается в тот момент, когда встает вопрос: а как?

В нынешнем варианте Соглашения между ЕС и Великобританией записано, что “backstop” будет сохраняться на неопределенное время, пока стороны не найдут общего решения. И выйти из него в одностороннем порядке невозможно. Значит, тут же поняли самые заядлые брекзитёры в партии тори (Борис Джонсон и Дж.Рис-Могг), никакого Брекзита в реальности не будет. Либо нужно согласиться на пребывание части страны в Таможенном союзе и Едином рынке, к тому же под юрисдикцией Европейского суда, либо фактически отрезать Ольстер от Великобритании по морской границе. На первое согласятся лишь те тори, что в принципе готовы оставить страну в ЕС. А на второе не согласится никто, и, в первую очередь – партнеры по коалиции – DUP. Судьба этого протестантского меньшинства в католической Ирландии слишком предсказуема. Отчасти даже и в прямом экзистенциальном смысле.

В общем, может показаться, что именно фатальное сочетание этих трех личностно-географических случайностей и привело Соединенное Королевство к нынешнему политическому ступору. Минус «референдум», минус «досрочные выборы» — глядишь, и все было бы как обычно. Однако, как уже было сказано, в экспертной британской (и не только) среде все настойчивей звучат голоса, утверждающие, что дело вовсе не в сослагательном наклонении. И даже не в самом Брекзите. А дело в том, что Брекзит лишь вскрыл картину институционального коллапса, поставив на повестку дня три (как минимум) ключевых вопроса: об источнике суверенитета; о партийной системе; об избирательной системе.

Проблема реального источника власти в британской политической системе – одна из самых сложных и запутанных. Поскольку островитяне не имеют конституционного текста, а полагаются на статуты, обычное право и традиционную практику, постольку, казалось бы, очевидный для XXI века вопрос, до сих пор не имеют там однозначного ответа. И в самом деле, формально, то есть по всем действующим законам и даже по названию, Великобритания – это монархия. По факту же – одна из наиболее совершенных демократий современного мира, если верить, например, «Индексу демократии» за 2017 г. по версии The Economist Intelligence Unit (EIU). Там Соединенное Королевство – на 14 месте, в списке «полноценных демократий», которых насчитывается всего 19. В отличие от, скажем, США, которые со своим 21-м местом попали в разряд «демократий с изъянами» (flawed democracies).

Если так, то – в соответствии со смыслом греческого термина – источником власти (и соответственно – сувереном) в Великобритании должен являться «народ». Но… Веков пять назад никто не сомневался, что носителем суверенитета является монарх персонально. Но к концу XVII века утвердилась концепция «Корона в Парламенте», согласно которой монарх, Палаты Лордов и Общин являются совместными носителями суверенитета.

Отсюда знаменитая формула «монарх царствует, но не правит». К концу XIX века знаменитый английский юрист А.В.Дайси (A.V.Dicey) предложил толковать ситуацию в пользу того, что именно Парламент (Палата Общин в особенности) является носителем суверенитета. Естественно, что в веке ХХ концепция «народного суверенитета» уже успешно конкурировала с прежней и вполне могла бы её вытеснить. Однако, вступление Великобритании в Евросоюз с переносом конечного суверенитета в Брюссель, этот процесс конституционной «демократизации» подвергло своего рода анабиозу.

Но теперь, когда Британия выходит «на свободу», прежние недомолвки дали о себе знать в достаточно острой и открытой форме. Как отмечает в этой связи известный историк Джонатан Кларк (Jonathan Clark), Брекзит «неизбежно возобновляет старую, но так и незавершенную дискуссию на тему о том, кто все-таки высшая власть: Парламент или Народ? Её возобновление напоминает нам о том, что доктрина Дайси о суверенитете Парламента, была позицией лишь одного комментатора. И эта позиция частично соответствует современной практике, а частично – нет».

Под современной практикой Дж.Кларк подразумевает существенно изменившуюся информационную среду, позволяющую возникать более просвещенному, более образованному «Народу», то есть большинству, способному делать ответственный выбор. Однако этот тренд приходит в столкновение с другим трендом, набирающим силу в западных демократиях. А именно – с усилением исполнительной власти за счет власти законодательной. Собственно, столкновение правительства Мэй именно с Парламентом (а не только с Палатой Общин) по поводу права окончательного выбора варианта Брекзита, вплоть до “No deal”, и является наглядной иллюстрацией неразрешенного конституционного спора.

Но дело не только в неполном соответствии концепции Дайси современной практике. Как отметил колумнист The Guardian Мартин Кеттл (Martin Kettle), сама эта концепция предполагает, что «корона представлена в парламенте министрами Королевы, которые образуют правительство и предлагают законопроекты, которые парламент превращает в законы. Поэтому в этой схеме изначально встроено преимущество министров и так же встроена напряженность между могуществом министров и любым идеализированным понятием суверенной Палаты Общин».

Эта «напряженность» достигает максимума, когда правительство оказывается в меньшинстве и не в состоянии провести свой вариант любого закона. Или, как в данном случае, ратифицировать Соглашение по Брекзиту с ЕС. Поскольку нет (пока что) большинства, то вырисовывается выход без сделки. Которого, по большому счету, не хочет никто. Хотя правительство, вроде бы уже предпринимает меры на этот случай, выделив сумму в 2 млрд. фунтов стерлингов и приготовив 3 500 военнослужащих для обеспечения порядка и других функций. А еще летом правительством были даны рекомендации населению и бизнесу на счет того, как приготовиться на случай, если случится Брекзит без соглашения с ЕС.

Понятно, что это – отголосок изначального боевого лозунга Терезы Мэй “Better no deal than a bad deal”, который был изготовлен «на экспорт», для устрашения партнеров из ЕС. Но постепенно выяснилось, что он более эффективен в «домашнем исполнении» — как средство давления на собственный парламент. Которому, все-таки пока что предстоит выбирать между нынешним Соглашением и выходом без соглашения. А, тем самым, позволить Терезе Мэй как премьеру выиграть в любом случае. Ведь, если Палата Общин не проголосует за её Брекзит-план, то непосредственная ответственность за выход страны из ЕС без сделки ляжет именно на конкретных парламентариев. И, по умолчанию, на Парламент.

Именно поэтому парламентарии-оппозиционеры были так разъярены, когда голосование по Брекзит-плану Терезы Мэй, назначенное на 11 декабря, было перенесено на неопределенный срок. Исход того голосования был предрешен, а теперь, когда голосование назначено на неделю с 14 января следующего года, многие парламентарии (особенно во фракции тори) будут вынуждены делать нелегкий выбор. Последний срок ратификации Соглашения о выходе и Политической декларации о будущих отношениях между Британией и ЕС – 21 января. И понятно, под каким давлением, прежде всего, британской общественности, запуганной перспективой апокалипсиса по имени “No deal”, окажется каждый член Палаты Общин.

Вполне закономерен, поэтому, такой вывод М.Кеттла: «Парламент еще не взял Брекзит под свой контроль. Это у него может не получиться. Но это сражение, свидетелями которого мы сейчас являемся. И важно, кто победит не только потому, что это определит вариант Брекзита – самого важного вопроса нашей эры. Но и потому, что в этом заключен потенциал радикализации нашей парламентской демократии. Если же это получится, то произойдет это за счет партии и вызовет ослабление могущества министров (и, в соответствии с теорией – могущества короны). Это цели, которые каждый независимо мыслящий демократ обязан поддерживать. В этой схватке бульдогов нам есть на кого ставить».

Но почему же радикализация парламентской демократии должна привести не только к умалению могущества правительства и монарха, но и серьезно уменьшить значимость партий? Об этом – в заключительной статье этого года.