РЕЙТИНГ ЗАКОНОТВОРЦЕВ ПО ИТОГАМ ПЕРВОЙ СЕССИИ ГОСДУМЫ VII СОЗЫВА: ХОРОШИЙ СТАРТ И ОТЛИЧНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ

Фонд ИСЭПИ совместно с Центром содействия законотворчеству обнародовал «Рейтинг законотворцев», посвященный содержательным и партийным трендам первой сессии Госдумы седьмого созыва.

Статистика первой сессии Госдумы нового созыва показывает, что парламентарии из разных фракций в целом поддержали линию на более тщательную проработку своих законодательных инициатив, их предварительное обсуждение на площадке фракций — вместо стремления только к количественным показателям активности и подчас злоупотребления правом законодательной инициативы в PR-целях. 

В рамках выстраивания новой конфигурации отношений с исполнительной властью, депутаты не приняли сразу три правительственных законопроекта из «бюджетного пакета», вызвавших концептуальное несогласие в Госдуме.

Самую бескомпромиссную позицию при голосовании за законы «бюджетного пакета» занимала «Справедливая Россия». У «эсеров» выше, чем у КПРФ, доля протестного голосования по «бюджетному пакету» (большинство фракции голосовало «против» 54% законопроектов в каждом из основных чтений) и наименьший уровень поддержки бюджетных законов (голосование «за» по 23% бюджетных законопроектов).

 Вместе с этим, как отмечают авторы исследования, в Госдуме VII созыва по многим инициативам практика консенсусного одобрения законопроектов получила существенное развитие. Если законопроект принимается, то «за» чаще всего голосует большинство представителей разных фракций. Так в ходе 1-х чтений по принятым законопроектам показатель консенсусного голосования осенью удержался на прежнем уровне около 62%. В ходе 2-х чтений консолидированная поддержка законопроектов фракциями теперь встречается вдвое чаще, чем перед выборами — 55,5% принятых законопроектов одобрены всеми фракциями против 26% весной 2016 года (раньше показатель обычно находился около отметки 40%).

 Один из авторов «Рейтинга законотворцев», директор по исследованиям Фонда ИСЭПИ Александр Пожалов специально для Политаналитики рассказал о самых заметных изменениях в работе Госдумы: 

– Первое, что бы я отметил — это специфика самого нынешнего исследования. Предыдущие выпуски были более индивидуализированными, большее внимание уделялось персональным успехам  депутатов и социальной значимости тем их законопроектной работы. В нынешнем исследовании, именно потому, что это была стартовая и достаточно короткая сессия, обновился больше чем на половину депутатский корпус, а руководство ГД с первых дней поставило задачу усиления авторитета парламента в целом и ориентировало депутатов больше на совместную фракционную работу, а не на гонку за личными количественными показателями – именно по этой причине основной исследовательский акцент сделан на выявление содержательных трендов в работе ГД в целом, а не отдельных персоналий. Для каждой партии мы выделяем наиболее активных депутатов-лидеров, но большая часть исследования показывает, как в принципе и в чем конкретно изменилась работа всей ГД независимо от фракционной принадлежности депутатов.

Другая особенность, которая тоже проявляется в полученных результатах исследования, заключается в том, что законотворческий процесс в осеннюю сессию 2016 года протекал одновременно с начавшимся серьезным изменением правил работы Госдумы, процедур внесения и рассмотрения законопроектов. Менялась система приоритетов в законодательной работе – был предложен (и нашёл поддержку всех фракций) подход, заключающийся в более качественном обсуждении законопроектов, их предварительной экспертизе еще до внесения, возвращении к принципам парламентской дискуссии, переходе к рассмотрению каждого законопроекта индивидуально, а не пакетом. Все это удлиняет законодательные процедуры.

С таким положением дел связан и один из результатов исследования — сократившееся число депутатов, отличившихся внесением собственных законопроектов. Переход от индивидуализированного законотворчества к более частому групповому и фракционному накладывает и политическую ответственность на лидеров парламентских партий за качество вносимых фракцией законопроектов. Потому что если спорный законопроект вносит отдельный депутат, то партия в дальнейшем может от него отмежеваться, сказать, что он не посоветовался и внес скандальную или непроработанную инициативу. Если же под законопроектом подписывается несколько ведущих членов фракции, то документ отражает политическую позицию партии в целом.

Процесс изменения правил игры не завершен, и в начавшейся весенней сессии Госдумы, в установочной речи спикера на первом заседании, тоже были обозначены дальнейшие задачи по совершенствованию законотворческого процесса. Я думаю, что судить о глубине и долгосрочности новых трендов законодательной работы стоит по итогам первого полугодия 2017 года. Если осенью это было 2,5 месяца пленарных заседаний, месяц из которых депутаты рассматривали бюджет и связанные с ним законы, то сейчас практически без перерыва ГД будет работать 7 месяцев, до конца июля. Депутаты впервые продлили официально свою сессию. Это тоже важно учитывать при анализе полученных статистических данных.

Другое следствие повышения качества законопроектной работы – сократившееся количество забракованных депутатских инициатив, тех, которые внесены с заведомым нарушением регламента.  Это так называемый «законодательный мусор», такие законопроекты вносятся для пиара в СМИ, а сами авторы понимают, что не выполняют формальные требования, и обрекают свои инициативы на отклонение уже на предварительной стадии.

Изначально было понятно, что основная работа Госдумы минувшей осенью будет строиться вокруг правительственных законопроектов. Это закладывалось еще тогда, когда депутаты принимали решение о переносе даты выборов на сентябрь, чтобы уже новый созыв Госдумы полноценно работал над проектом бюджета на следующую трехлетку. Поэтому статистика, фиксирующая рост доли принятых правительственных законопроектов, была ожидаемой, можно сказать, заранее запрограммированной. Для оценки баланса между принятыми правительственными и депутатскими законопроектами показательными станут итоги весенней сессии.

Ну и достаточно неожиданный сюжет — это улучшившаяся статистика по консенсусному принятию законопроектов. В Госдуме нового созыва, если депутаты принимают какой-то законопроект, то больше, чем в половине случаев за него голосует большинство депутатов каждой из четырех парламентских фракций, причем и в наиболее конфликтном втором чтении тоже. Это интересно, потому что, казалось бы, после того, как «Единая Россия» получила прочное конституционное большинство, а оппозиции нужно было попытаться обособиться от инициатив исполнительной власти и ЕР, оппозиция будет гораздо чаще голосовать против каких-то принимаемых законопроектов просто из принципа. Но этого не случилось. Наоборот, с окончанием выборов укрепилось внутреннее единство депутатского корпуса при голосовании за принятые законопроекты. Это важный политический момент уже не с точки зрения качества законопроектной работы, а с точки зрения внутриполитической стабильности и обеспечения авторитета парламентского корпуса в целом, доверия к вышедшим законам. Такое укрепление единства депутатского корпуса по ключевым рассматриваемым вопросам — это в том числе реализация тех пожеланий главы государства, которые он озвучил на встрече с лидерами парламентских фракций сразу после выборов. Тогда, прежде всего, на «Единую Россию» возлагалась ответственность за то, чтобы слышать в стенах Госдумы и голос оппозиции.

На удивление высокая доля законов, принятых консенсусным большинством, показывает — не зря руководством Госдумы и «Единой России» были приняты политические и организационные решения, балансирующие отношения правящей партии и парламентской оппозиции в Госдуме седьмого созыва. Это и сохранение паритетного распределения комитетов, и переход к более живой политической дискуссии, что увеличивает возможности депутатов других фракций доводить до избирателей свою позицию. Практика межфракционного внесения законопроектов, конечно, тоже способствует тому, что многие законы принимаются голосами всех четырех фракций.

Весной Госдуме  предстоит рассматривать целый ряд резонансных социальных законов: о платном въезде, о любительском рыболовстве, о дачных и садовых товариществах и еще целый ряд социально чувствительных законопроектов. Важно будет сохранить конструктивное сотрудничество и при работе над этими правительственными инициативами. Для этого нужно учитывать конструктивные предложения оппозиции в поправках к этим законопроектам. А это будет зависеть от того, насколько качественным будет внутрипарламентский диалог, насколько тесной будет совместная работа депутатов от разных фракций в комитетах над сложными, социально чувствительными законопроектами.