Четверть века Конституции

Сергей ШАХРАЙ

доктор юридических наук, проректор МГУ и

мени М.В. Ломоносова,

один из авторов Основного закона

Мало кто задумывается над тем, что нынешний Основной закон нашей страны занимает второе место по «продолжительности жизни» среди всех российских конституций (первое место по «долголетию» принадлежит Конституции РСФСР 1937 года: она действовала до 1978-го). И это притом, что средний срок существования демократических конституций, принятых в период с 1789 по 2005 год, по подсчетам специалистов, составляет всего 16 лет. Если же говорить лишь о ХХ веке, то он и вовсе снизится до «подростковых» 12 лет. На этом фоне четвертьвековой юбилей действующей российской Конституции выглядит очень солидной и даже завидной датой.

Порядок из хаоса

Это тем более впечатляет, если вспомнить, что Конституция Российской Федерации 1993 года родилась в условиях эскалации политического и экономического кризиса на фоне резкого раскола элит, конкурирующих за «командные высоты» в новом государстве и право определять стратегию дальнейшего общественного развития.

В такой обстановке разработчики Основного закона должны были решить непростую задачу. Суть ее заключалась в необходимости дать практический ответ на вопрос: как в ситуации общественного раскола создать Конституцию, которая могла бы способствовать восстановлению общественного согласия и одновременно служить эффективным инструментом трансформации социально-экономической системы, или, иными словами, реально работать?

Общий концептуальный подход к решению задачи был очевиден: новый национальный акт высшей юридической силы должен стать ядром кристаллизации порядка из хаоса «эпохи перемен». Поэтому новая Конституция должна была носить по преимуществу рамочный характер для того, чтобы при погружении в перенасыщенный «социальный раствор» прочная матрица из ключевых идей и принципов дала основу для роста новой структуры. А чтобы обеспечить прочность Конституции, в «тело» Основного закона должны были быть встроены специальные конструктивные элементы, позволяющие сохранять его жизнеспособность и устойчивость, несмотря на возможные флуктуации внешней среды.

Три кита Основного закона

Концептуально Конституция Российской Федерации стоит на трех китах.
Первый: она изначально была рассчитана на постепенное, кропотливое выращивание учрежденных ею властных, государственных, муниципальных, рыночных, гражданских, социальных институтов, а равно – созидательных политических и управленческих практик. В этом смысле можно уверенно говорить, что за истекшие 25 лет из кратких, энергичных строк Основного закона выросла новая страна.

Второй: президент Российской Федерации, согласно Конституции, является главой государства, но не возглавляет исполнительную власть. Определяя основные направления внешней и внутренней политики страны, президент выступает по отношению к системе государственной власти не только как арбитр, но и как «смысловой центр». Главная его задача в конституционной модели президентско-парламентской республики – обеспечение согласованного функционирования всех трех властей. Это особенно важно для формирующейся демократии.

Третий: процедурный «интерфейс» Конституции нацелен на формирование и сохранение баланса основных властных институтов и стоящих за ними политических сил, облеченных доверием избирателей. Он поддерживает механизм сдержек и противовесов, не позволяя ему «заржаветь».

Именно эти идеи определяют перечисленные ниже особенности российского конституционного дизайна.

Проект строительства новой России

Если кратко суммировать, то этот концептуальный подход был реализован на практике следующим образом.

Во-первых, в новой российской Конституции был заложен целый ряд идей и принципов, которые одинаково важны для всех граждан, независимо от их политических взглядов. Это признание высшей ценностью человека, его прав и свобод. Это политическая стабильность и территориальная целостность страны. Это социальный и светский характер государства. Это выборность органов власти и местное самоуправление.

Уважение к культуре и традициям всех национальностей, составляющих многонациональный российский народ. Это идеологическое многообразие, политический плюрализм. Это равное признание и защита форм собственности, включая частную.
Таким образом, закрепив эти и многие другие принципиальные положения, Конституция тем самым сформировала необходимую идеологическую базу для общественного согласия, поскольку включила в себя идеи и принципы, которые в равной мере разделяют самые разные политические силы – и консерваторы, и либералы, и коммунисты.

Во-вторых, в ситуации острого конфликта политических сил и невозможности быстрого достижения консенсуса по ряду вопросов при разработке текста нового Основного закона для решения проблем применялась специальная технология, когда вместо фиксации спорных моментов происходило закрепление алгоритмов поиска согласия. Эти алгоритмы не зависели от природы конфликта и были нейтральны по своей сути.

Исходя из этого, Конституция была написана как очень небольшой по объему и во многом процедурный документ. То есть она не носит характер инструкции, не содержит готовых ответов на вопросы, которые объективно появляются (и появлялись!) в ходе нового государственно-политического строительства, а описывает порядок и процедуры, которые следует применять для решения возникающих проблем. В частности, Конституция содержит правила и процедуры, которые должны применяться в случае, если возникает конфликт между различными ветвями власти или между федеральным центром и регионом.

В-третьих, и это, очевидно, самое важное, Основной закон создавался как образ желаемого будущего, а не как отражение ситуации, сложившейся на момент его принятия. Таким образом, Конституция не была причиной перемен. Она выполняла и выполняет роль организующего начала. С одной стороны, Конституция ограничила стихию общественного творчества жестким коридором реальных политических и правовых возможностей, с другой стороны, она задала четкие векторы движения, поставила стратегические цели развития общества и государства, которые должны быть реализованы в конкретных правовых актах, решениях и действиях.
В результате с исторической и политической точки зрения новая Конституция стала не идеологической декларацией, но согласованным и, что крайне важно, юридически оформленным общенациональным проектом – проектом строительства новой России.

Стабильность как основа развития

Характерно также, что Конституция 1993 года стала первым в истории нашей страны конституционным актом, который, вопреки многочисленным инициативам, не был изменен с приходом на пост главы государства нового лидера. Вспомним слова президента России Владимира Путина на встрече с судьями Конституционного суда РФ 12 декабря 2012 года: «Основной закон… это живой инструмент, но в то же время нужно очень бережно относиться к его основам. Основной закон должен быть стабильным. В этом, в его стабильности, значительная часть стабильности самого государства и основных прав и свобод граждан Российской Федерации».

Эта позиция имеет глубокий философский и одновременно практический смысл. В современной ситуации необходимым условием перехода к постиндустриальному обществу и экономике, основанной на знаниях, является пробуждение в людях внутреннего стремления к максимальной реализации своего творческого потенциала. Чтобы такой механизм творческого саморазвития наконец включился и начал работать, необходимы особые условия – условия свободы, под которой, как отмечал лауреат Нобелевской премии по экономике 1998 года Амартия Сен, нужно понимать не только гарантии прав человека и гражданина, но также «свободу от нищеты и насилия, от скудости экономических возможностей и социальных лишений, от убожества структур, обслуживающих население, а также от нетерпимости или от чрезмерной активности репрессивных учреждений».

Такие особые условия не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, требуются сильные государственные институты и эффективная правовая система. Как наглядно подтвердил опыт последних десятилетий XX века, реальная свобода возможна только при наличии эффективно работающего государства и стабильной Конституции. Сегодня практически во всех успешно развивающихся (читай: постоянно изменяющихся) странах адаптивность правовой системы и креативность политической практики сочетаются с неизменностью действующего Основного закона.

Мифы о Конституции

С самого рождения Конституцию 1993 года сопровождало множество мифов, которые сохраняются и по сей день.

Миф первый: «в действующей российской Конституции нет ничего нового». В зависимости от политических ориентаций одни говорят, что это набор конструкций, заимствованных с Запада, а другие – из самодержавного прошлого.

В принципе все идеи, заложенные в любой конституции, уже когда-то существовали в чьих-то головах или текстах. В действующей российской Конституции можно найти отголоски идей нашего великого правоведа и реформатора Михаила Михайловича Сперанского, можно – идеи французской, американской, немецкой конституций, а можно и «опознать» формулировки из статей, разработанных Конституционной комиссией Верховного Совета РФ. Но в этом сходстве нет ничего зазорного. Напротив, это база, своего рода конституционный алфавит, фундаментальный лексикон.

Именно поэтому наша Конституция, даже составленная из уже апробированных идеологических, структурных и процедурных элементов, обладает тем не менее абсолютно уникальной «физиономией». Основной закон отражает те исторические и общественно-политические условия, в которых он создавался. Но одновременно Конституция утверждает наше собственное, наше суверенное представление о том, каким должно быть справедливое устройство общества, как должно выглядеть российское демократическое федеративное правовое государство.

Миф второй: «наша Конституция – суперпрезидентская». Это абсолютно не соответствует действительности. В реальности в Конституции заложена модель президентско-парламентской республики со сложной системой сдержек и противовесов.
Эта модель позволяет обеспечивать реальное участие парламента в управлении экономическими и социальными процессами, но в случае кризисных ситуаций, когда затяжные дискуссии ведут к катастрофе, президент России может законно «вытянуть рычаг управления на себя», сконцентрировав на себе также и всю ответственность за принимаемые решения. Это абсолютно не противоречит идеям демократии. Напротив, это один из инструментов, обеспечивающих успех демократических реформ, если, к примеру, конкретный депутатский корпус оказался оппозиционным или не слишком профессиональным.

Кстати, лучшим подтверждением президентско-парламентского характера российской Конституции служит то, что Основной закон не содержит никаких препятствий для создания в нашей стране правительства парламентского большинства. Если такое решение будет признано целесообразным, то для закрепления новой политической традиции потребуется лишь внести несколько поправок в Федеральный конституционный закон «О Правительстве» и Регламент Государственной Думы.

Риски жесткой регламентации

Но самый, пожалуй, популярный миф заключается вот в чем: Конституцию называют «неудачной», потому что, дескать, в ней слишком много «воздуха» – она, мол, неспособна помешать даже полному изменению политического режима.

Действительно, нередко приходится слышать, что возможность уместить практически любую современную реальность в рамки действующей Конституции как раз и является ее главным недостатком. Якобы в тексте Основного закона чересчур много свободы для политических импровизаций.

Я уверен, что свободы «слишком много» не бывает. На самом деле попытки превратить Конституцию в бюрократическую инструкцию, которая бы детально регламентировала каждый шаг влево или вправо, свидетельствуют всего лишь о незрелости политических элит и гражданского общества. Зрелые элиты в рамках развитой демократии умеют следовать принципам и законам независимо от того, насколько суровы санкции за их невыполнение.

Думаю, стремление конкретизировать Конституцию связано еще с повсеместным распространением западной моды на эффективный менеджмент и одновременно с «провалами» в реализации либерального принципа «все, не запрещенное законом, дозволено». Современные управленцы, как и само общество, желают максимально подстраховаться и регламентировать действия друг друга, чтобы избежать возможных рисков, ограничить «эксцессы свободы» как со стороны власти, так и со стороны граждан.
В каком-то смысле это современный тренд, который проявляет себя не только в нашей стране, но и во всем мире. В результате не просто в гражданских договорах, но даже в федеральных законах степень детализации с каждым днем все больше стремится к бесконечности.

То же, кстати, относится и к конституциям. Сравнительный анализ всех когда-либо существовавших конституций показал, что чем ближе к современности, тем детальнее и длиннее становятся национальные акты высшей юридической силы. Но, как отмечают зарубежные исследователи, постоянные уточнения и детализация конституционных актов делают их все более неустойчивыми и слабыми.

На мой взгляд, здесь есть одна психологическая и управленческая закономерность. Чем больше мы пытаемся контролировать риски и регламентировать действительность, тем больше возникает неожиданных и абсолютно непредсказуемых вызовов. К таким неожиданностям зачастую могут оказаться не готовы политические элиты, если они привыкли действовать только по регламенту и утеряли способность творчески реагировать в кризисной ситуации. Между прочим, этот сюжет стал любимым в мировом кинематографе: там, где дает сбой риск-менеджмент, мир обычно спасает герой-одиночка, который способен действовать адекватно вызовам и принимать ответственность на себя.

И действительно, как показывает опыт, ни детально проработанная Конституция, ни подробные регламенты, ни даже большие информационные системы не смогут предусмотреть всех рисков и тем более заменить собой ответственного лидера, который должен принимать решение и нести ответственность за него.

Тот факт, что Конституция не содержит готовых решений на все случаи жизни, имеет большое философское и воспитательное значение. Это заставляет всех нас постоянно размышлять над тем, что значит в каждом конкретном случае «действовать по Конституции».

Когда человек не знает, как ему правильно поступить в сложной ситуации выбора, ему обычно советуют: «Поступай по совести». Когда в подобном затруднении оказывается государство, оно должно поступать по Конституции.

Принятая на референдуме

Задача создания новой Конституции России впервые была официально поставлена 12 июня 1990 года, когда I съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Уже через четыре дня, 16 июня, в рамках съезда была образована Конституционная комиссия, насчитывавшая около 100 человек, во главе с недавно избранным председателем Верховного Совета РСФСР Борисом Ельциным.

Несмотря на то что с 1990 по 1993 год предлагалось около 20 различных конституционных проектов, процесс разработки новой Конституции затянулся. В результате вместо принятия нового Основного закона вносилось множество поправок в действовавшую еще с 1978 года Конституцию РСФСР, что создавало огромное количество правовых коллизий. Итогом стал конституционный кризис, окончившийся штурмом Дома Советов 4 октября 1993 года и фактической отменой старой Конституции указом президента России.

Проект нового Основного закона был вынесен на всенародное голосование. В референдуме 12 декабря 1993 года приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России проголосовали 32 937 630 человек (58,4% от числа голосов). 25 декабря 1993 года текст Конституции РФ был официально опубликован в «Российской газете», и с этого дня она вступила в силу. Действующий Основной закон состоит из преамбулы, 2 разделов, 9 глав, 137 статей и 9 параграфов переходных и заключительных положений.

По материалам журнала ИСТОРИК