Итоги парламентской недели: ключевые социальные и региональные сюжеты в работе Госдумы

Парламентская неделя 13–17 ноября выдалась крайне насыщенной: депутатам даже пришлось провести не два, как обычно, а три пленарных заседания. Основное внимание СМИ было сосредоточено на громких «политических» темах думской повестки — наделении зарубежных СМИ статусом «иностранных агентов», ужесточении ответственности за вербовку террористов-«смертников», принятии федерального бюджета на 2018–2020 годы. Однако депутаты успели плодотворно поработать и над серией других социально значимых законопроектов. Специально для «Политаналитики» эксперты Фонда ИСЭПИ подготовили анализ наиболее значимых «неполитических» законопроектов недели, принятых Госдумой.

1. Главная линия недели: наведение порядка с региональными финансами и возвращение регионам «второго ключа» в некоторых вопросах налоговой политики.

Помимо рассмотрения самого закона о бюджете на 2018–2020 годы, в думской повестке недели — целый ряд поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые должны благотворно повлиять на самочувствие региональных и местных бюджетов. В частности, стоит выделить следующие одобренные нормы:

• депутаты выработали компромиссный вариант налогообложения движимого имущества предприятий, восстановив этот налог уже с 2018 года в половинчатом размере – по ставке не более 1,1% (вместо 2,2%) и оставляя за регионами право снизить или обнулить налог региональными законами, в том числе задним числом (в первом чтении правительство автоматически продлевало федеральную льготу до 2019 года);

• регионам также предоставили возможность вводить для бизнеса инвестиционный вычет по налогу на прибыль — право уменьшать налог в части, идущей в региональный бюджет, на понесённые расходы по приобретению оборудования и модернизации производства, причем на несколько налоговых периодов вперед;

• «второй ключ» при установлении или отмене регионально значимых налоговых льгот предложен и в законопроекте о льготах для резидентов ОЭЗ. Принятые Госдумой поправки уменьшают «федеральную» часть налога на прибыль до 2% (вместо 3% для остальных бизнес-субъектов) и предусматривают право регионов давать резидентам ОЭЗ льготы по «региональной» части налога на прибыль (максимальный размер которой составит не более 13,5%);

• в изначально технические поправки в Бюджетный кодекс, касавшиеся бюджетной терминологии, депутаты добавили нормы, позволяющие правительству дополнительно выделить регионам до 55 млрд. бюджетных кредитов уже в 2017 году (хотя еще месяц назад, заявляя программу масштабной реструктуризации бюджетных кредитов, правительство анонсировало сворачивание программы бесплатного бюджетного кредитования регионов);

• другая депутатская поправка в Бюджетный кодекс дает регионам, оказавшимся в начале 2017 года в наиболее глубокой долговой яме (когда долг превышает 100% доходов бюджета), отсрочку до 2020 года на исправление ситуации без применения к ним санкций, положенных по бюджетному законодательству.

Непосредственно в ФЗ о бюджете включены межфракционные поправки, увеличивающие дотации региональным бюджетам на выполнение президентских «зарплатных» указов (в 2018 году), расширение программ благоустройства (на весь трехлетний период) и различные отраслевые задачи в сферах образования, культуры, здравоохранения и социальной поддержки.

Небольшую прибавку в региональные и местные бюджеты со следующего года должен дать рассматриваемый законопроект о двухэтапном повышении МРОТ до прожиточного минимума (за счет дополнительных поступлений от НДФЛ) и отдельные отраслевые налоговые законы – например, удвоение «вилки» налоговых ставок для игорного и букмекерского бизнеса (поступления от него зачисляются в региональные бюджеты в соответствии с региональными законами).

Выводы:

1) В бюджетном процессе нынешней осени изначально не планировалась революция в сфере межбюджетных отношений. Тайминг реализации инициативы Владимира Путина из прошлогоднего Послания о новой «настройке налоговой системы» предполагает, что основные законы на этот счет будут приняты в 2018 году, чтобы налоговые изменения для бизнеса и граждан вступили в силу с 2019 года. С политической точки зрения, власти логично будет представить детализацию налоговых изменений в ходе избирательной кампании весной 2018 года в предвыборной программе кандидата Кремля, над которой сейчас работают сразу несколько центров экономической мысли вокруг АП РФ и правительства.

2) До выработки федеральной властью целостной программы мер по перенастройке налоговой системы основное внимание Центра (и парламента в том числе) оказалось направлено на создание условий для поэтапной «расчистки» региональных бюджетов от накопленных критических долгов. В связи с чем объявленная Владимиром Путиным в сентябре долгосрочная (до 10 лет) программа реструктуризации бюджетных кредитов регионов подкреплена решениями Госдумы и Совета Федерации в сиюминутных (на 2018 год) бюджетных интересах регионов.

3) Несмотря на необходимость оптимизации бюджетных расходов в ближайшую трехлетку, из-за чего расходы бюджета РФ в предстоящие три года будет снижаться, нынешней осенью парламентарии уделили значительно больше внимания вопросам поддержки региональных финансов, чем прежде. Выполнены рекомендации парламентских слушаний в Госдуме и Совете Федерации о прекращении порочной практики установления федеральных льгот по регионально значимым налогам без компенсации выпадающих доходов, а также о расширении сферы применения принципа «двух ключей» для регионов в налоговой политике.

Таким образом, в первом полноценном для Госдумы 7-го созыва бюджетном цикле подтвердились прогнозы, согласно которым Госдума, наполовину сформированная из депутатов-одномандатников, станет более активно и успешно отстаивать интересы регионов даже в условиях жесткой партийной вертикали и централизованных межбюджетных отношений.

4) Принятые Госдумой налоговые и бюджетные изменения не закрывают, а расширяют диалоговое окно для бизнес-сообщества с региональными властями по поводу предоставления налоговых льгот и проведения взвешенной инвестиционной политики. Проходя между Сциллой (интересами региональных бюджетов) и Харибдой (потребности крупного и среднего бизнеса в налоговых льготах) бюджетного процесса, депутаты постарались восстановить баланс на федеральном уровне, оставив возможность губернаторам и бизнесу договариваться о налоговых льготах непосредственно на территориях.

Задачи улучшения делового климата, конкуренции за налогоплательщиков и повышения инвестиционной привлекательности субъектов РФ обозначаются федеральным Центром как приоритетные для губернаторов, о чем говорят и утвержденные на этой неделе новые критерии эффективности деятельности губернаторов, и социально-экономические инициативы новых губернаторов весенне-осеннего призыва 2017 года.

5) За рамками текущего бюджетно-налогового цикла осталось решение проблемы восстановления источников доходов для региональных и местных дорожных фондов. Вопреки предложениям Владимира Путина подумать над выполнением этой задачи с 2019 года, Госдума закрепила сразу на три года предложенное правительством распределение топливных акцизов в пользу федерального Центра. Если раньше в регионах оставалось от 88% до 100% топливных акцизов, то в 2017 году этот показатель снизился до 62%, а в течение ближайшей трехлетки в регионах предполагается оставлять только 57–60% от собранных акцизов.

В этих условиях можно ожидать, что регионы будут активнее задействовать точечные инструменты пополнения своих дорожных фондов, появляющиеся у них в ходе федерального законотворчества. К примеру, определенные возможности губернаторам привлекать частные средства на расширение узких участков дорог даст принятый на этой неделе во втором чтении законопроект, распространяющий требования по строительству и содержанию дорожных объектов на торгцентры площадью более 10 тыс. кв. м. при их присоединении к автодорогам. Обязательным финансирование строительства и содержания съездов-выездов, парковок и т.п. станет для собственников новых торгцентров вдоль федеральных автодорог. Но закон даст право на региональном и местном уровне принять аналогичные решения для владельцев новых торгцентров уже на дорогах регионального и местного значения, – и вряд ли губернаторы упустят возможность им воспользоваться.

Кроме того, в процессе принятия региональных бюджетов некоторые губернаторы нового призыва уже пошли по пути увеличения ставок транспортного налога. А после президентских выборов можно ожидать новой волны обращений губернаторов в Госдуму о переносе системы «Платон» на региональные дороги. Вероятно, сформируется и широкая региональная коалиция в поддержку находящегося в Госдуме законопроекта о передаче от ГИБДД к региональным властям администрирования штрафов за нарушения ПДД, зафиксированные автоматизированными комплексами, так как увеличение собираемости штрафов с автовладельцев тоже рассматривается властями как способ пополнить региональные дорожные фонды.

2. Реализация президентского Послания в части наведения порядка в сфере благоустройства населенных пунктов.

Помимо выделения дополнительных 40 млрд. рублей регионам на программы благоустройства в 2019–2020 годах, на неделе Госдума рассматривала сразу два депутатских законопроекта «Единой России», касающихся сферы благоустройства. Тем самым партия откликнулась на призывы Владимира Путина в прошлогоднем Послании шире привлекать население к принятию решений по вопросам благоустройства и поддерживать активных граждан в этой сфере.

Сначала второе чтение в Госдуме прошел законопроект, упрощающий принятие жителями малых населенных пунктов решений о самообложении на решение иных вопросов местного значения (устройство пешеходной дорожки, установку детской площадки и проч.). Механизм самообложения действует и сегодня, но в законодательстве не различается порядок принятия решений о самообложении только на нужды отдельных деревень и на нужды всего района или округа: во всех случаях надо проводить их через референдум в масштабах муниципального образования. Теперь же в малых населенных пунктах такие вопросы достаточно выносить на сходы жителей с соответствующим кворумом.

Развитие практики самообложения граждан должно помочь местным властям привлекать дополнительные средства из вышестоящих бюджетов на программы благоустройства, так как софинансирование – одно из требований выделения таких бюджетных трансфертов. Как правило, успешные региональные проекты «инициативного бюджетирования» предполагают софинансирование от 3 до 10 рублей из регионального бюджета на каждый 1 рубль привлеченных средств жителей. Референдум в масштабах всего муниципального образования подчас оказывается слишком затратной историей для малых населенных пунктов: иной раз расходы на его организацию могут быть сопоставимы с общей суммой, которую планируется собрать.

Эксперты давно считают, что при патерналистском отношении многих россиян к тратам из «общего бюджетного котла» на благоустройство именно софинансирование от граждан при правильном механизме реализации – это способ обеспечить вовлечение жителей в данный процесс и  более действенный «народный контроль» за сметой и проведением работ. Тем более что на очном сходе, в отличие от заочного референдума, люди могут вживую обсудить с властью проект самообложения, а чиновникам потребуется приложить больше усилий, чтобы убедить жителей. Законодательство о самообложении позволяет вводить льготы для отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных, малоимущих), – и этот вопрос тоже можно обсуждать на общих сходах жителей конкретной территории.

Другой законопроект «Единой России», прошедший на этой неделе стадию первого чтения, уточняет распределение полномочий по благоустройству территории муниципальных образований. Субъекты РФ получат право определять требования к муниципальным правилам благоустройства и к порядку участия собственников недвижимости в благоустройстве прилегающих территорий, а также вводить административную ответственность за их нарушение.

После окончательного принятия закона в регионах, наконец, заработает система штрафов за парковку на газоне или детских площадках, уничтожение результатов благоустройства, которые вводятся региональными законами, но успешно оспариваются по причине отсутствия таких санкций в федеральном КоАП. А централизация полномочий в выработке правил благоустройства в пользу региональных властей поможет активнее внедрять в муниципальных образованиях опыт зарекомендовавших себя пилотных проектов и «лучших практик». Заодно снизив и неопределенность для собственников нежилых помещений: ведь ситуация, когда в двух соседних поселениях требования к благоустройству прилегающей территории могут сильно различаться и легко меняться, является непрозрачной.

3. Права авиапассажиров останутся в приоритетной повестке Госдумы.

В первой половине ноября успешно прошли второе и третье чтения в Госдуме поправки в Воздушный кодекс о правах пассажиров (№ 28636-7), связанные с присоединением России к воздушной Монреальской конвенции. Монреальская конвенция расширяет объем ответственности перевозчика перед авиапассажирами в случае причинения им вреда. Максимальный штраф за задержку перевозки может доходить до 6 млн. рублей, пассажиры смогут судиться с авиакомпаниями по месту жительства, а не месту регистрации перевозчика. В интересах пассажиров поправки в Воздушный кодекс установили четкие временные рамки воздушной перевозки, срок на предъявление претензий перевозчику и порядок исчисления срока исковой давности. Присоединение России к Конвенции поддержано обществами защиты прав потребителей.

Также депутаты консолидированно поддержали поправки в Воздушный кодекс (законопроект ЛДПР) и Гражданский кодекс (межфракционный законопроект), обеспечивающие запуск давно обещанного механизма «черных списков» авиадебоширов, которым можно отказывать в продаже билета. Поправки были приняты во втором чтении еще в июле 2017 года, однако «зависли» в Госдуме до конца осени. Закон обеспечит автоматическую передачу в авиакомпании вступивших в силу судебных решений по делам авиадебоширов, однако находиться в «черном списке» такой пассажир будет лишь один год, а единая база нарушителей не создается. Таким образом, законопроект принят в достаточно мягкой редакции, если сравнивать его с действующими в ряде других стран ограничениями для «авиахулиганов».

Впрочем, в ближайшей и среднесрочной перспективе тема защиты прав авиапассажиров вряд ли уйдет из парламентской повестки.

Во-первых, депутатам и профильным ведомствам потребуется следить за тем, чтобы авиакомпании не попытались заложить в стоимость билетов возросшие риски выплат неустойки пассажирам. Мониторинг правоприменения одобренных законов – одно из приоритетных направлений для Госдумы нынешнего созыва.

Во-вторых, законопроект о «черных списках» пассажиров вступит в силу только через полгода с момента его официального опубликования, т.е. в разгар летнего сезона отпусков в 2018 году. Но к тому моменту пассажиры из группы риска смогут заблаговременно приобрести авиабилеты, и нельзя исключать, что депутатам придется возвращаться к этой теме.

В-третьих, уже в декабре в Госдуме может появиться новый правительственный законопроект о выравнивании гарантий правовой защиты для пассажиров чартерных и регулярных авиарейсов. Соответствующее поручение профильным министерствам на неделе было дано премьер-министром Дмитрием Медведевым.

4. Профилактика новых социальных протестов из-за зарплатных долгов и защита добросовестных заемщиков.

Среди «рядовых» законопроектов недели стоит обратить внимание на, казалось бы, технические правительственные поправки, регулирующие порядок авансовых платежей по контрактам бюджетных и автономных учреждений. Во втором чтении документ был дополнен важной социальной нормой, позволяющей проводить платежи и снимать наличные с заблокированных счетов учреждений в социально значимых целях – для расчетов с работниками по трудовому договору, на перечисление НДФЛ и уплату страховых взносов. Эта поправка позволит избежать случаев невыплаты долгов по зарплате перед бюджетниками и вынужденных трудовых протестов бюджетников, которые встречались в регионах в последние годы. В результате, если изначально за проект проголосовали только три фракции, то на выходе из Госдумы его поддержали все фракции, включая КПРФ, депутаты которой наиболее активны в парламенте нынешнего созыва в вопросах защиты трудовых прав работников разных сфер.

В целом, парламентарии осенью уделяют особое внимание защите граждан от случаев попадания в долговую кабалу не по своей вине. Совсем недавно был одобрен (пока только в первом чтении) законопроект «Единой России», который вводит особый тип банковских счетов для социальных выплат и компенсаций, средства с которых не могут быть списаны в счет долгов граждан ни в каком случае. А на неделе преодолел решающее второе чтение пакет поправок в ФЗ «О потребительском кредите», повышающий качество информирования заемщиков о реальных условиях потребкредитов. Впервые рассмотренный еще год назад правительственный законопроект был за это время комплексно переработан и благодаря поправкам депутатов и сенаторов теперь больше ориентирован на защиту добросовестных заемщиков, чем первоначальная редакция. В частности, после принятия закона кредиторы будут обязаны информировать заемщиков о рисках по валютным кредитам и займам с плавающей ставкой, полная стоимость кредита будет раскрываться в процентах и в денежном выражении, указание на полную стоимость кредита станет более заметным в договоре, а при ее расчете должны учитываться все возможные платежи. Но законопроект принимается с длительным отложенным сроком вступления в силу – 200 дней, что оставит бизнесу возможность попытаться переиграть ситуацию уже после принятия поправок.

5. Борьба с рекламным мошенничеством в сфере ЖКХ.

В середине ноября депутаты консолидированно одобрили в решающем втором чтении давно «зависший» законопроект группы депутатов ЛДПР и «Единой России», которым вводится полный запрет на размещение рекламы на платежных документах за ЖКУ. Первое чтение инициативы состоялось еще в 2014 году, но потом ее продвижение было заморожено. Законопроект делает нормой прямого действия запрет на размещение рекламы на квитанциях за ЖКХ, который уже частично признан в судебной практике. Ранее ФАС, рассматривая споры в жилищной сфере, уже руководствовалась правилом, что реклама может размещаться на ЕПД только с письменного согласия потребителя.
Поправки должны дать действенный инструмент борьбы с недобросовестной рекламой компаний, занимающихся платной установкой счетчиков, ремонтом и другими услугами в сфере ЖКХ. Информация на ЕПД, даже если она носит рекламный характер, воспринимается некоторыми людьми как заведомо «официальная», как руководство к действию (приобретению предлагаемых товаров и услуг) или, как минимум, своеобразный «знак качества» в отношении рекламируемых компаний. Запрет на размещение рекламы не помешает размещению на ЕПД официальной информации от органов власти и УК – об актуальных тарифах на ЖКХ, способах энергосбережения, иных не требующих оплаты полезных советов. Наоборот, без рекламы такая информация будет более заметна потребителям.

Вероятно, принятие законопроекта сегодня стало возможным потому, что Госдума готовится перенести на поставщиков ресурсов расходы по установке и поверке счетчиков, которые ранее всегда финансировались за счет потребителей (соответствующая поправка уже разрабатывается в профильном Комитете ГД, речь о ней шла на недавнем выездном заседании президиума Совета законодателей). Именно коммерческие услуги по установке, замене и поверке счетчиков чаще всего рекламировались через ЕПД, но в случае их переноса на самих поставщиков ЖКУ потребность в такой рекламе отпадет.

Однако в дальнейшем Госдуме предстоит искать решение новых вопросов, которые останутся даже после введения запрета на рекламу на ЕПД. В последнее время в крупных городах компании, специализирующиеся на замене счетчиков, рассылают жителям «псевдо-ЕПД» и рекламные бланки, мимикрирующие под «официальный» ЕПД. После чего операторы звонят по домашним телефонам жителей и агрессивно навязывают им платную замену якобы устаревших счетчиков на воду, заставляя людей идти на лишние расходы. Это актуальная социальная проблема для пожилых людей, семей с недостаточной финансовой грамотностью, незащищенных категорий населения в условиях, когда размер платежей ЖКХ, по всем соцопросам, остается главным поводом для беспокойства россиян.