Время совершеннолетия

1 декабря «Единая Россия» отпраздновала 16-й день рождения. За прошедшие годы партия стала крупнейшей политической силой страны, пройдя множество этапов развития. Политаналитика публикует текст члена экспертного совета Фонда ИСЭПИ Алексея Зудина, посвященный истории и нынешней роли «Единой России» в жизни нашей страны. 

Созданная Владимиром Путиным партия «Единая Россия» встречает 16-летний юбилей. В течение всего этого времени партия вместе с президентом преобразовывала страну и менялась вместе со страной. Возраст политической зрелости – время подводить промежуточные итоги и оценивать перспективы. Будущее подтвердит или внесет свои коррективы.

«Единая Россия» стала первой крупной политической инновацией, связанной с Владимиром Путиным. Позже появятся другие – Общественная палата (2005 г.) и ОНФ (2011 г.). В момент старта «Единую Россию» постоянно сравнивали с предшественницей, движением «Наш дом Россия» (НДР), да и сейчас продолжают. Используется общее имя – «партия власти». Но это не больше, чем инерция. «Единая Россия» – партия другого типа.

Кто не помнит: НДР была «партией премьера» и опиралась на коалицию части федеральных, региональных и экономических элит. В регионах имелись «дубли»: «губернаторские партии власти». Время активной политической жизни – непродолжительное (не более пяти-шести лет), результаты на думских выборах «по списку» — скромные: в 1995 – 10,3%, в 1999 – 1,19% и в Госдуму не прошла. В силу особенностей конструкции прямых связей с президентской властью не имела, да и Борис Ельцин устойчиво сохранял четкую дистанцию от НДР.

С самого начала «Единая Россия» – «партия президента». Хотя первоначально «Единая Россия» сохраняла кадровую преемственность с предшественницей (в партию перешли многие региональные тяжеловесы 1990-х), с президентом возникает устойчивая и долговременная связь.

Для поддержания этой связи был найден необычный политический формат: Владимир Путин стал беспартийным лидером политической партии и сохранил эту особенность даже тогда, когда занимал пост председателя партии в 2008–2012 гг. Это позволило Путину и созданной им партии развиваться в тесной взаимосвязи, но не сливаться воедино и сохранять самостоятельность.

Президентская власть и созданная президентом политическая партия «Единая Россия» превратились в «точку сборки» политической системы страны. Партия становится главным помощником президента, основным проводником президентских инициатив по преобразованию политической системы и ее институтов.

Исключительно важную роль в дальнейшем развитии «Единой России» и всей политической системы сыграл Закон о партиях 2001 г. Готовность сильной президентской власти шаг за шагом выстраивать систему с опорой на политические партии стала одним из «сюрпризов» политической жизни.

«Единая Россия» играет ведущую роль на этапе консолидации в 2001–2012 гг. Основные вехи: создание коалиции центристских фракций в Госдуме весной 2001 г.; учредительный съезд «Единой России» в декабре 2001 г.; выборы 2003 г., которые завершились превращением в ведущую политическую партию страны (37,5% и половина мест в Госдуме); на выборах 2007 г. партийный список возглавляет Путин, и «Единая Россия» превращается уже в доминирующую партию (64,3%). Она становится главным центром притяжения для российских элит, расширяет свое влияние в обществе. Тесный союз Путина и «Единой России» позволяет на выборах 2008 года провести успешную ротацию президентской власти, сохранив равновесие в преобразуемой политической системе.

Оглядываясь назад, мы видим, что уже в период консолидации принимаются стратегические решения, которые заложили основы для перехода к новому этапу в развитии политической системы: эти решения касались самой «Единой России» и принимались с ее активным участием. Напомним: с 2006 г. в Единой России начинается отработка механизма праймериз; с 2006 г. начинается поддержка государством НКО: проходит первый конкурс грантов; в декабре 2008 года принимаются две поправки к Конституции, которые удлиняют срок полномочий (президента – на два года, Думы – на год) и вводят обязательный отчет правительства перед Госдумой; в мае 2011 г. Владимир Путин создает ОНФ (среди учредителей – «Единая Россия»).

Новый этап развития партийно-политической системы начинается «большой» политической реформой после президентских выборов 2012 г. Главная задача — приближение политических институтов к предпочтениям избирателей, содержание описывается формулой: «конкурентность + открытость + легитимность». Ключевые события: облегченный режим регистрации политических партий, переход к смешанной модели выборов в Госдуму и выборам губернаторов. Составная часть «большой» политической реформы – внутренняя реформа самой «Единой России»: председателем партии с 2012 года становится премьер Дмитрий Медведев, происходит обновление руководства, повышается роль региональных отделений; с 2016 г. партия переходит на открытую модель «праймериз».

Важная веха — выборы в Госдуму 2016 г. И не только потому, что проходят по новой, пропорционально-мажоритарной модели (списочникии + одномандатники). Думские выборы впервые проходят по новой «электоральной формуле». В 2016 г. вступают в силу поправки к Конституции: увеличение срока полномочий президента и Госдумы увеличивает промежуток между думскими и президентскими выборами. Это порождает важный политический эффект.

Выход из «тени» президентских выборов повышает субъективную ценность парламентских. Режим раздельного формирования парламента и президентской власти создает пространство для двух относительно автономных избирательных кампаний. Появляется возможность для разделения повестки и «специализации» мотивов участников. Госдума 2016 года формируется задолго до президентских выборов. Это означает, что нового президента или президента с новым мандатом в 2018 году она встретит уже сформированной. Происходит политическое укрепление Государственной Думы как института государственной власти.

Важное сопутствующее обстоятельство: второе разделение президентской (путинской) команды. После думских выборов — 2016 президент отдает часть своих политических ресурсов новой Государственной Думе: «команда», которая готовила и проводила выборы-2016, вместе со своим руководителем, компетенциями, политическим весом и связями уходит в Госдуму. Президентские выборы — 2018 начинает готовить новая «команда». Напомним, что первое разделение «команды президента» происходило после ротации власти на президентских выборах 2008 г.

Механизм формирования политической системы страны начинает работать по-новому. Фактически выборы 2016 г. становятся учредительными для новой партийно-политической системы. Это ускользает от внимания большинства наблюдателей и происходит практически незаметно.

По итогам выборов 2016 г. «Единая Россия» получает в новой Думе конституционное большинство. Укрепление политического статуса и повышение политического веса Государственной Думы не меняют отношений «Единой России» с действующим президентом. Новая Госдума по-прежнему находится в поле политического притяжения Владимира Путина: повестка думских выборов 2016 г. и повестка новой Думы специализировалась, но не отделилась от программы президента. Программа «Единой России» на выборах – подробная конкретизация политического курса действующего президента. В политическом смысле Владимир Путин также постоянно присутствует в нижней палате парламента: президент «провожал» уходящую Думу в июне 2016 и «встречал» новую Думе после сентябрьских выборов. Можно говорить о персональном включении в критических точках «думского цикла» — конец и начало полномочий.

А вот отношения с правительством постепенно начинают меняться. Перестройка в треугольнике «Госдума – «Единая Россия» — правительство» после думских выборов — 2016 связана с перераспределением политических весов и пока далека от завершения. Повышение политического веса новой Думы справедливо связывают с фигурой нового спикера Вячеслава Володина. Важно отметить и объективные обстоятельства: расширение представительных основ нижней палаты парламента (смешанная модель выборов + эффекты праймериз «Единой России»), а также последствия новой «электоральной формулы». Несмотря на значительное обновление, новый состав Госдумы более подготовлен к выполнению парламентской деятельности в качестве основной. Ужесточение дисциплины после выборов-2016 способствовало снижению доли представителей бизнеса и укреплению профессионализации депутатов.

«Единая Россия», получившая конституционное большинство, в ходе выборов сделала заявку на более «обязывающие» отношения с правительством: предвыборная программа партии была вплотную приближена к правительственному документу. Рейтинги Госдумы после выборов 2016 г. заметно повысились: как правило, это объясняется комплексом мер по дисциплинированию депутатского корпуса и рационализации законодательного процесса, которые инициировал новый спикер.

Реальный политический статус правительства после выборов-2016 изменился. Институциональная самодостаточность сократилась. Подотчетность правительства парламентскому большинству приобретает политический оттенок. Центр формирования ключевых внутриполитических решений смещается: вместе с президентом более активную роль играет пропрезидентское большинство в нижней палате парламента, ядром которого выступает фракция «Единой России». Нижняя палата российского парламента не просто время от времени «ставит на место» отдельных министров: перед лицом усилившейся Государственной Думы правительство становится более политически ответственным.

На пути к «совершеннолетию» «Единой России» удалось опровергнуть несколько негативных стереотипов по поводу своих перспектив. Перечислим некоторые.

Стереотип первый: «Единая Россия» — «партия самодостаточных элит», изолированных от общества. Консолидация в ведущей партии приведет к консервации элит и политическому застою.

Реальность: обновление, а не консервация элит; ускорение, а не замедление процессов ротации. И в депутатском корпусе, и (при содействии «Единой России») – среди губернаторов. Партия стала «школой публичной политики» и «народной партией». Политическая карьера постепенно превращается в основной вид деятельности для партийцев в выборных органах власти. Расширение связей в обществе и открытая модель праймериз создают социальные лифты и превращают «Единую Россию» в «народную партию».

Стереотип второй: «Единая Россия» — «второе издание КПСС».

Реальность: закрепление многопартийности вместо политической монополии. Возникла система с доминантной партией и «нишевыми» партиями («большая четверка» думских парий), которая опирается на сеть партий второго-третьего уровня. Партия осваивает модель «ответственного лидерства»: отказ от принципа «победитель получает всё», разумная сдержанность, коалиционные стратегии в избирательной кампании и в законотворчестве, вовлечение партий думской оппозиции в совместную деятельность.

По итогам выборов 2016 г. «Единая Россия» имела все основания «не делиться» с оппозицией, но не пошла по этому пути. Партия конституционного большинства прислушалась к пожеланию президента Путина: учитывать интересы меньшинства. Посты в руководящих органах новой Думы были разделены в пропорции, аналогичной той, которая была в Думе 6-го созыва, когда «Единая Россия» обладала меньшим количеством мест.

Это не альтруизм, а стратегический расчет: только проявляя разумную сдержанность, партия способна сохранять ведущую роль. Как и в ходе думской избирательной кампании — 2016, выбор был сделан в пользу качества итогового результата: качество законодательного процесса, как и легитимность выборов, обеспечивается согласием участников, а это предполагает сотрудничество с оппозицией. Разумная сдержанность, проявленная «Единой Россией» при распределении мест в руководстве новой Думы, позволяет расширить традиции межфракционного сотрудничества, заложенные в работе Думы предыдущего, 6-го созыва. Исследования коллег из ИСЭПИ подтверждают эту тенденцию.

Третий стереотип: «Единая Россия» – это «административная партия». Ее единственная задача – обеспечивать представительство исполнительной власти во власти законодательной. «Единая Россия» – «политический придаток» машины власти: в федеральном центре — Администрации президента, в регионах – губернаторов. Составная часть этого стереотипа: партия выигрывает выборы только за счет «административного ресурса» и поддержки Путина.

Реальность: постепенное превращение в «электоральную партию», обретение собственного лица и собственных функций в консолидированной политической системе.

Вектор: продвижение к статусу полноценной «правящей партии» в федеральном центре и регионах. Это означает сопоставимость с правительством по ресурсам и компетенции, переход от обеспечения «общей» политической поддержки политики правительства в Госдуме к отношениям, построенным на программном единстве и политическом контроле над правительством совместно с президентом. В избирательных кампаниях это означает вытеснение административных инструментов электоральной мобилизацией и политическими технологиями. Выборы 2016 г. сыграли принципиальную роль в повороте в данном направлении.

Двигаясь по траектории, заданной законом 2001 года, «Единая Россия» – а вместе с нею и другие думские партии — всё глубже проникают в наиболее «удаленные» отсеки системы с сильной президентской властью. Премьер по-прежнему ответственен перед президентом, но подотчетность правительства усложнилась: наряду с президентом возник второй центр контроля в лице многопартийной Государственной Думы. Появилась институциональная основа для влияния думских партий на оперативную деятельность правительства. Не только по масштабам присутствия в системе государственной власти, но и по характеру отношений с правительством «Единую Россию» начинают называть «правящей партией».

Отношения с президентом не меняются, но роль «Единой России» в этих отношениях становится более весомой. Оставаясь «отцом-основателем» «Единой России», в отношениях с другими партиями Владимир Путин смог окончательно утвердить себя в качестве «надпартийной» фигуры; в «посткрымский» период политической опорой российского президента стала широкая межпартийная коалиция (избиратели в этом вопросе серьезно опередили «свои» партии). Роль партий на президентских выборах также меняется: если в 2000 и 2004 гг. Путин выдвигался при поддержке «инициативной группы избирателей», то в 2008 г. выдвижение Медведева проходило с участием «Единой России» и группы политических партий, а в 2012 г. Путин уже непосредственно был выдвинут «Единой Россией».

Президентские выборы 2018 г. станут важным этапом в развитии страны и «Единой России». Председатель партии Дмитрий Медведев уже заявил о поддержке кандидатуры Владимира Путина. Свое слово скажет съезд, назначенный на конец декабря. Эксперты партии справедливо полагают, что место партии в модели ожидаемого выдвижения кандидатуры Путина принципиального значения не имеет: «Единая Россия» вместе с ОНФ образуют ядро политической коалиции действующего президента. Главное – формат участия партии в президентской кампании 2018 г. И здесь важно реалистически оценивать свои возможности. Известно, что рейтинговые показатели партии ниже, чем у общенационального лидера, поэтому привлечь новых избирателей партии вряд ли удастся. Необходимо обеспечить высокие показатели явки традиционного электората партии. В случае успеха на этом направлении возможны дополнительные, но важные эффекты.

Первый: успешная мобилизация партией «своих» избирателей может удержать местные власти от искушения «сделать как лучше» при помощи административного ресурса.

Второй: отсутствие у новых губернаторов политического опыта – не только возможная проблема, которую придется решать «Единой России» в соответствующих регионах, но и естественное «окно возможностей» для выстраивания модели отношений с исполнительной властью в этих регионах на новой основе после президентских выборов.

Президентские выборы — 2018 – испытание соответствия партии критериям «электоральной партии» и «народной партии».

Важный показатель «совершеннолетия» «Единой России» — участие в формировании повестки кампании 2018 г. Раньше на думских и президентских выборах партия во многом выступала в роли проводника идейных и программных установок Владимира Путина. Теперь роль «Единой России» в экспертном обеспечении президентской кампании становится более активной и самостоятельной. Принято считать, что материалы для новой программы Путина готовят три центра – Алексей Кудрин, Столпыинский клуб и правительство. С недавнего времени можно говорить о появлении четвертого центра: серия докладов по повестке выборов-2018, подготовленных рабочими группами высшего совета «Единой России», вызвала интерес и получила позитивный отклик в экспертных кругах. Концептуальное осмысление запроса на развитие от российского общества, представленное партией конституционного большинства, позволит сделать предвыборную программу Путина более сбалансированной, реалистической и менее зависимой от «технократов» в правительстве и около него.

После выборов-2018 г. «партии президента» придется сдавать экзамен на «совершеннолетие» уже в качестве «правящей партии». Главная ответственность за законодательное обеспечение реализации новой программы Владимира Путина ложится на руководство Госдумы и фракцию «Единой России». Основательная реорганизация работы нижней палаты после выборов 2016 г., обеспечение межфракционной координации и повышение качества законотворчества, обновление руководства фракции единороссов и возникновение думского тандема «Володин-Неверов» дают основание полагать, что с этим экзаменом «Единая Россия» справится.