Госдума VII: новые стандарты российского парламентаризма

Ровно год назад Госдума VII созыва начала свою работу.

С тех пор, согласно данным социологов, рейтинг одобрения Государственной Думы стабильно растет: в сентябре это года он достиг отметки в 53,2%. Как заявил руководитель практики политического анализа и консультирования ВЦИОМ Михаил Мамонов, очевидно, что восприятие значимости этого института в обществе усиливается.

Надо сказать, что ВЦИОМ отметил позитивные изменения в восприятии россиянами нижней палаты парламента довольно быстро после начала работы седьмого созыва. Согласно опросам уже в октябре прошлого года, то есть буквально через пару недель после начала работы нижней палаты уровень одобрения ее деятельности достиг почти до 45%, в ноябре этот показатель уже был — 48%, а к декабрю 2016 перешагнул пятидесятипроцентный рубеж.

За столь показательными цифрами стоит пять важных факторов, которые существенно изменили работу нижней палаты:

  1. Повышение качества законотворчества. Ему способствовало сразу несколько принципов, провозглашенных руководство палаты и последовательно им введенных в первые месяцы работы — отмена голосования по доверенности, к чему в свою очередь привело повышение парламентской дисциплины, введение внутренней и внешней экспертизы законопроектов, для чего в частности был создан отдельный экспертный совет Госдумы, изменения в регламенте работы парламента, приведшей к более детальной проработке инициатив, а также привлечение к обсуждению ряда законопроектов представителей всех заинтересованных сторон, и наконец, отказ от выдвижения депутатских инициатив, направленных, скорее на саморекламу отдельного депутата или группы парламентариев, чем на реальное изменение положения вещей.
  2. Полноценное выполнение Госдумой представительных функций. Изначально спикером Володиным перед коллегами ставилась задача по работе в регионах, от которых выбраны депутаты и представление запросов избирателей из тих регионов на федеральном уровне. Во многом это было определено возвращением смешенной системы формирования Госдумы, в которой депутаты — одномандатники являются непосредственным проводником воли своего избирателя. В регламенте работы также осталась полноценная региональная неделя, и кроме того, в начале осенней сессии 2017 года было принято решение сократить пятничные пленарные заседания с тем, чтобы  депутаты могли провести полноценные выходные в своих округах.
  3. Новые формы парламентского контроля. Ему также способствовало изменение регламента: обязательное представление в Госдуме резонансных законопроектов, внесенных правительством РФ профильным министром, информирование депутатов к третьему чтению о готовности правительства к введению дополнительных подзаконных актов, также в седьмом созыве появилась обязательная практика дополнительного обсуждения любой инициативы профильным комитетом, а также изучение отдельным фракционными и межфракционными группами.
  4. Эффективность международной деятельности. Госдума седьмого созыва с самого начала своей работы большой упор сделала на парламентскую дипломатию. Спикер Володин, которого поддержало большинство депутатов отметил необходимость развития межпарламентского сотрудничества. И не только представительство России в крупных межпарламентских объединениях, таких как ПАСЕ, но и налаживание двусторонних контактов. Это заметно обогащает опыт Госдумы, в том числе и законотворческий, дает возможность выстраивать внешнеполитические контакты на совершенно ином, как раз представительством уровне, это способствует лучшему пониманию между странами. Международной деятельности в Госдуме седьмого созыва уделяется большое внимание. При этом сам Володин потребовал от депутатов за рубежом работы, а не «политического туризма».    
  5. Пятым по счету, но не по значимости фактором изменения отношения общества к Государственной думе стала сама фигура спикера седьмого созыва. Вячеслав Володин – архитектор политической реформы 2012-2016 года, приведших к обновлению формы и содержания законодательной ветви российской власти, став председателем Госдумы сразу начал ее преобразования.

Показательно, что кандидатура Володина не вызывала никакого отторжения у абсолютного большинства новоизбранных депутатов. Руководители парламентских фракций без особых прений поддержали предложение Владимира Путина, посчитавшего, что Володин лучше других (и, несомненно, по праву) мог бы координировать работу такого сложного механизма, как нижняя палата парламента.

Первый принцип, который давал понять, что на Охотном ряду грядут перемены, Вячеслав Володин озвучил выступая перед коллегами на первом заседании палаты. Спикер отметил, что 4 парламентских партии представляют около 46 миллионов голосов.

«Но нам нельзя игнорировать и не учитывать мнение тех, кто голосовал за другие партии», — сказал спикер. Две из этих партий смогли провести своих представителей через округа. И еще 8 партий, участвующих в выборах, не получили своего представительства. «Голоса их сторонников, а также тех, кто не принимал участие в выборах, мы также обязаны слышать и учитывать в работе», — отметил новый председатель парламента.

Политолог и политконсультант, профессор НИУ » Высшая школа экономики» Олег Матвейчев подчеркнул в этой связи, что еще до начала недавних политических реформ было понятно: президентом выбран курс на повышение роли парламента в государстве.

«Несомненно, новый спикер – это человек диалога. Володин способен принять чужую точку зрения и ему неважно, кто является его оппонентом. Его стиль — принятие сблансированных решений, с обязательным учетом всех рисков», – подчеркнул политолог.

Так же Вячеслав Володин сразу заявил, что намерен построить работу Госдумы VII созыва на основе принципов эффективности, дисциплины и качества. В частности, он предложил решать проблему неопытности депутатского корпуса при помощи обучающих семинаров-совещаний, и еще до официального избрания на новый пост провел такой семинар с депутатами фракции «Единой России».

Политолог и публицист, президент Института национальной стратегии Михаил Ремизов подчеркнул тогда, что прежде Дума часто выступала в качестве законодательной канцелярии при исполнительной власти. А такая функция, как социальная апробация принимаемых законов, согласование с разными группами интересов — часто тоже проводилось под эгидой исполнительной власти или не проводилось вовсе.

«Ситуация, при которой партия власти выступает как мешок для сбора голосов на выборах, а правительство принимает решения, какие считает нужным, приводит к росту недоверия избирателей. Депутаты не выполняют ту самую роль посредников между исполнительной властью и населением, которое они в рамках нынешней системы координат призваны исполнить. Логика принимаемых правительством решений должна быть им понятна и хотя бы в целом разделяться. На сегодня это не всегда так. Поэтому регулярные встречи депутатов с представителями правительства крайне важны – они помогут сформировать какое-то единое пространство понимания», – отметил эксперт.

Настоящим испытанием для нового состава Думы стала работа над бюджетом. Единороссы сразу предложили организовать экспертные обсуждения законопроекта в регионах, пообещав обобщить поступившие предложения, проанализировать их и направить в кабинет министров.

Эксперты сочли это важным сигналом: открытый анализ документа, привлечение представителей профессиональных сообществ, гражданского общества со всей страны, интегрирование местных экспертных кадров в общефедеральную повестку – прежде такого никогда не случалось.

Седьмой созыв с первых дней работы продемонстрировал новый подход, в корне отличающих его от предыдущих созывов. Суть этого подхода в том, что разумные инициативы поднимаются, что называется, «снизу – верх», проходя экспертное «сито», а на выходе превращаясь в работоспособные проекты.
Эффективность работы (независимо от сферы деятельности) напрямую связана с трудовой дисциплиной. Этот аспект работы парламента с самого начала находится в фокусе внимания думского руководства, учитывая, что уровень доверия избирателей к своему депутату обратно пропорционален степени его халатности и разгильдяйства.

Беря в расчет этот аспект, руководство Госдумы серьезным образом изменило график работы депутатов. Если раньше по одной неделе каждого месяца они проводили в регионах, другую – посвящали работе в своих комитетах и две оставляли для пленарных заседаний, то с прошлой осени «пленарки» проводятся в течение трех недель, а на работу в регионах остается одна. Работу в комитетах депутаты должны успевать делать между заседаниями.

В рамках кампании за повышение дисциплинарной ответственности было подвергнуто ревизии право депутатов голосовать «по доверенности». Инициаторами поправок в законодательство выступили вице-спикер Госдумы Сергей Неверов, руководитель фракции «Единая Россия» Владимир Васильев (теперь он врио руководителя Дагестана) и его первый заместитель Андрей Исаев. С принятием поправок ситуации, когда по полупустому залу заседаний бегают «дежурные» депутаты, ушли в прошлое. Спустя месяц работы нынешнего созыва, депутатов-прогульщиков практически не осталось.

Эксперты тогда сделали вывод, что Вячеслав Володин нашел верную интонацию, и прочили Госдуме успех. Так оно в дальнейшем и вышло.

По мнению директора Международного института новейших государств Алексея Мартынова, нижняя палаты вернула себе реальный статус и доверие как равноправная ветвь власти. Причем именно как представительская власть граждан в государственном управлении на высшем уровне (что, кстати, гарантировано Конституцией).

Интересно, что новый стиль работы «володинской» Госдумы понравился далеко не всем. Минувшей зимой российской прессе стало известно, что ряд депутатов недовольны новым регламентом. Эксперты тогда предположили, что народным избранникам все-таки придется как-то менять свои привычки, приспосабливаться. Поскольку вряд ли Вячеслав Володин пойдет на дисциплинарные послабления, которые он же и лоббировал.

Депутат-единоросс Антон Гетта отметил в этой связи, что «время теоретизирования о судьбе России закончилось – пришло время практической работы, работы с людьми и на людей». В некотором смысле регламент работы Госдумы, подчеркнул Гетта – это армейский устав.

«Только что вставшие в строй новобранцы иногда капризничают, высказывают непонимание, действительно испытывают сложности. Но новый командир поможет им сформировать сплоченный коллектив и влиться в рабочее русло», – сказал парламентарий.

Председатель комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев вообще счел дискуссии о регламенте неуместными, поскольку каждый депутат с самого начала обязался соблюдать взятые на себя обязательства и следовать принятому формату работы.

Политологи отметили, что за счет мер дисциплинарного характера Госдума седьмого созыва стала выглядеть более респектабельно. Уместно в данной ситуации выглядели и меры по повышению качества законотворческой деятельности. В этом же контексте политологи рассматривали и отказ руководства думы от пиара и аврала.

Председатель совета директоров Фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский подчеркнул, что перед Госдумой не стоит задача «выполнять «план по валу» и гнаться за количеством рассмотренных законопроектов».

«Скорее наоборот, задача состоит в том, чтобы повысить именно качество законотворчества, а для этого важно уйти от сугубо пиаровских законопроектов, которые часто готовятся отдельными депутатами по принципу «лишь бы шумнуть и напомнить о себе» и более ничего в себе не содержат», — предположил эксперт.

Говоря об уровне профессионализма, политологи обратили внимание на экспертную поддержку законотворческой деятельности: существует прямая зависимость между качеством экспертизы и качеством законов.

Особого упоминания заслуживает работа депутатов над бюджетом-2017. В этот раз ведущая партия страны «Единая Россия» вынесла дискуссию вокруг законопроекта за стены парламента, постаралась вовлечь в разговор широкую общественность и региональные экспертные группы. Началу бюджетного процесса предшествовали парламентские слушания, в которых приняли участие свыше 700 человек, представлявших все регионы, общественные объединения. В подобном финансовый документ обсуждался впервые.

По мнению экспертов, инициатива отвечает новому статусу ГД как органу, представляющему всю Россию. Ведь в нынешнем созыве места в парламенте получили 225 одномандатников, избранных от всех российских территорий.

Думская оппозиция критиковала законопроект, требуя, чтобы бюджет России сохранил социальную направленность. Имеющая конституционное большинство фракция «Единой России», напротив, призывала проголосовать «за» предложенный документ, отмечая незыблемость общего принципа – «когда доходы падают, следует снижать и расходы». В принципе, по мнению ряда экспертов, «единороссы» могли бы не обращать внимания на критику – их фракция способна протащить через парламент любой законопроект.
Но спикер нижней палаты Вячеслав Володин с самого начала был категорически против любого выкручивая рук. По его мнению, важные законопроекты, определяющие судьбы страны и нации, необходимо принимать на основе широкого консенсуса, заручившись поддержкой всех системных политических сил в рамках открытой дискуссии с привлечением экспертного сообщества.

Следует отметить, что принятие бюджета в третьем чтении транслировалось в прямом эфире одного из российских телеканалов.

Эксперты считают чрезвычайно важным, что парламентская работа над бюджетом впервые прошла на новом масштабном и системном уровне. Открытый анализ документа, привлечение представителей профессиональных сообществ, гражданского общества со всей страны, интегрирование местных экспертных кадров в общефедеральную повестку – прежде такого никогда не случалось.

Новое руководство Думы превратило обсуждение бюджета в политический процесс, формирующий общефедеральную повестку. И сама постановка этой задачи, без выполнения которой невозможно создание эффективного и уважаемого парламента, вызывает большое уважение, говорят эксперты.

Безусловно, ключевое направление работы Госдумы – это законотворческая работа для России, в интересах ее экономического и социального развития. В то же время в деятельности любого парламента есть внешнеполитическая компонента. Она заключается в том, что парламент принимает участие в заключении (а именно ратификации) международных соглашений, договоров; реагирует на какие-то внешнеполитические события, если они требуют такой реакции.

Еще минувшей осенью при составлении плана международных связей спикер Володин выступил против «парламентского туризма». Приоритет был отдан визитам в страны СНГ. Вместе с тем, Госдума седьмого созыва не отказывается от связей с Западом. Здесь важна взаимная заинтересованность. И это касается, в том числе, межпарламентского диалога. Спустя год стало понятно, что седьмой созыв этот диалог перезапустил.

Вторая сессия Госдумы седьмого созыва открылась 11 января 2017 года – спустя 98 дней после первого октябрьского заседания. Депутатам предстояло решить массу вопросов. Только реализация послания президента Федеральному собранию потребовала принятия порядка 90 законопроектов. В этой связи депутаты изменили регламент своей работы, включив июль в рабочий период сессии.

Эксперты прогнозировали, что весенняя сессия определит то место, которое Дума будет занимать как в политической системе страны, так и вообще в российском обществе. Забегая вперед, скажем, что так и произошло.

Как отметил эксперт Алексей Мартынов, возврат к одномандатным округам, прозрачность и открытость выборов, дисциплинарные меры и регулярная отчетность перед избирателями делают Госдуму лучше, в некотором смысле задавая новую планку для общества в целом.

«Происходит своего рода возвращение к духу Конституции, по которой власть в РФ реализуется тремя равноправными ветвями: исполнительной во главе с президентом, законодательной – через Федеральное собрание, и судебной. Госдума возвращает себе тот важный функционал и статус, который гарантирован Основным законом всем гражданам РФ на представительство во власти. Это не может не вызывать одобрения.»

Минувшей весной спикер Вячеслав Володин запустил реформу трех управлений аппарата. Изменения коснулись трех управлений: аналитического, экономического и управления по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ. Одно из главных направлений реформ – расширение и углубление экспертной поддержки законотворческого процесса.

Эксперты сочли, что пленарные заседания, по сути, превращаются в итоговые заседания, где законопроекты будут приниматься. А сомнительные проекты, которые не прошли экспертизу и признаны неэффективными, отбрасываются на самых ранних этапах.

Еще одно направление реформ – взаимодействие с кабмином. Госдума и правительство должны работать сообща. Прежде бывали ситуации, когда ГД принимало законы без консультаций с правительством, и правительство не понимало, как эти законы исполнять. Особенно это касается бюджетных отношений, и часто именно исполнение законов буквально страдало. Теперь ситуация в корне иная. Те самые задачи, которые озвучивал президент в послании Федеральному собранию о необходимости совместной работы, реализовываются на практике.

Все время весенней сессии эффективность нынешнего состава нижней палаты шла по нарастающей. Один из факторов успеха – необычная открытость законодательного процесса для общественности. Яркий пример – серия парламентских слушаний по чувствительным, резонансным темам: реновация, дольщики и т. п.

Спикер Вячеслав Володин всегда подчеркивал, что Госдума не может игнорировать проблемы простых людей. В результате каждые парламентские слушания становились беспрецедентными по охвату, конкретике и степени погружения в существо вопроса.

Эксперты сходятся во мнении, что выбранный Володиным формат работы с привлечением общественников, заинтересованных инициативных групп граждан из разных регионов страны, оказался весьма эффективным. В фокусе внимания участников дискуссии находились не какие-то отвлеченные политизированные вопросы, а конкретные социально-экономические проблемы, с которыми люди сталкиваются «здесь и сейчас».

Формат парламентских слушаний эффективен именно для тех законопроектов или острых тем, которые имеют непосредственное отношение к жизни и быту россиян. Это в итоге дает и снижение напряженности в обществе, поскольку острые проблемы неизбежно имеют и протестное измерение. Вячеславу Володину удалось перенести диалог с улицы, на которой властвует митинговщина, в стены парламента, где люди с успехом занимаются решением конкретных проблем реальных граждан.

В общем, за год Госдума претерпела серьезные изменения. Парламент не на словах, а на деле стал площадкой для дискуссий.

Повестка нынешней Госдумы, по словам спикера, отражала вопросы, которые ставила перед своими депутатами общественность.

«Был запрос на ответственную власть, а ответственная власть должна в первую очередь, особенно если речь идет о представительной, законодательной власти, уметь слышать, отстаивать интересы и представлять население во время принятия решений, обсуждения решений», — пояснил он.

Залогом успешной работы парламента Володин считает консенсус, который вовсе не отменяет принцип демократической конкуренции. «И когда мы говорим о принятии решения, решение будет выверенным и оптимальным только через обсуждение», — говорит политик.

За первый год работы нижняя палата Федерального Собрания РФ рассмотрела 1138 законопроектов и приняла 298 новых законов.

Седьмая Госдума покоится на четырех китах: эффективность, дисциплина и качество. Ещё один «кит» – самостоятельная политическая роль. Несомненно, говорят эксперты, парламент – зеркало общества, а современное российское общество далеко от идеала.

Но Госдума седьмого созыва задает обществу новые стандарты работы, открывает новые горизонты взаимодействия власти и граждан.